Sentenza n. 955/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa ricorrente, già aggiudicataria di una gara indetta da SCR Piemonte per la fornitura di farmaci, ha impugnato l’autorizzazione di SCR all’adesione della Regione Basilicata alla relativa convenzione, la richiesta di adesione e gli atti successivi delle aziende sanitarie lucane. Ha dedotto la violazione della disciplina europea e nazionale sui sistemi dinamici di acquisizione, sugli affidamenti e sulle modifiche dei contratti pubblici, nonché della lex specialis della gara. Secondo la ricorrente, la convenzione non avrebbe consentito l’adesione successiva di una regione non contemplata originariamente dagli atti di gara, né l’utilizzo dell’aumento del quinto d’obbligo per soddisfare fabbisogni di amministrazioni diverse da quelle inizialmente previste. Sono stati inoltre dedotti eccesso di potere per sviamento, irrazionalità manifesta, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, carenza di istruttoria e di motivazione. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, l’incompetenza territoriale del TAR Piemonte, la mancata impugnazione dell’atto lesivo e il difetto o la sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente l’eccezione di difetto di giurisdizione e l’ha respinta. Ha ritenuto che la decisione di una stazione appaltante di aderire a una convenzione quadro costituisca espressione di potestà pubblicistica di auto-organizzazione e configuri un affidamento diretto, mentre l’autorizzazione della centrale di committenza presuppone una valutazione pubblicistica di ammissibilità e sostenibilità dell’estensione soggettiva e oggettiva della convenzione. Anche gli atti successivi delle aziende sanitarie, pur eventualmente contrattuali, sono stati considerati direttamente conseguenti all’adesione contestata e ricompresi nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di procedure di affidamento; la controversia sulla rinegoziazione dei prezzi rientra inoltre nella giurisdizione amministrativa quando la revisione non sia automatica e vincolata, ma espressione di potere autoritativo e discrezionale. Il TAR ha invece accolto l’eccezione di incompetenza territoriale. L’oggetto del giudizio non è la gara originaria di SCR nel suo complesso, ma la successiva adesione della Regione Basilicata e gli atti applicativi, i cui effetti si producono esclusivamente nel territorio lucano. Ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., prevale il criterio dell’efficacia spaziale dell’atto su quello della sede dell’autorità emanante; nelle controversie relative a procedure di affidamento occorre quindi considerare il luogo di produzione degli effetti diretti dell’atto finale e di esecuzione delle forniture. La causa è stata dichiarata devoluta alla competenza territoriale del TAR Basilicata, dinanzi al quale può essere riassunta nei termini di legge. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 13 c.p.a.

  il criterio dell'efficacia spaziale dell'atto impugnato prevale comunque su quello della sede dell'autorità emanante

  La competenza territoriale si determina, per gli atti contestati, in base al luogo in cui si producono gli effetti diretti dell’atto finale, non alla sede dell’amministrazione emanante.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  Rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie concernenti procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, comprese quelle relative ad atti di adesione a una convenzione che costituiscano un affidamento diretto.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Le controversie sulla revisione dei prezzi appartengono alla giurisdizione esclusiva amministrativa quando la revisione costituisce esercizio di potere autoritativo e discrezionale, anziché applicazione automatica e vincolata di un rapporto paritetico.

• art. 15 c.p.a.

  La pronuncia sulla competenza resa all’esito della cognizione di merito in pubblica udienza assume la forma della sentenza; l’ordinanza è prevista per la decisione cautelare o per la specifica camera di consiglio sulla competenza.

• art. 92, comma 5, c.p.a.

  Non costituiscono decisione implicita sulla competenza le ordinanze istruttorie o interlocutorie di cui all'articolo 36, comma 1, né quelle che disattendono l'istanza cautelare senza riferimento espresso alla questione di competenza

  Le precedenti ordinanze istruttorie, interlocutorie o cautelari di rigetto prive di espresso riferimento alla competenza non precludono la successiva decisione sulla competenza nella sentenza di merito.

• art. 55, comma 9, c.p.a.

  La valutazione cautelare è sommaria e interinale e non vincola il giudice nella successiva cognizione piena.

Massime di principio

• La decisione di una stazione appaltante di aderire a una convenzione quadro costituisce esercizio di potestà pubblicistica di auto-organizzazione e configura un affidamento diretto; l’autorizzazione della centrale di committenza, quando prevista, implica una valutazione pubblicistica sull’ammissibilità e sulla sostenibilità dell’estensione soggettiva e oggettiva della convenzione.
• Gli atti esecutivi adottati dalle amministrazioni sanitarie in diretta conseguenza dell’adesione a una convenzione quadro possono rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la loro contestazione investa la legittimità dell’affidamento o la scelta discrezionale del canale di approvvigionamento.
• La controversia sulla revisione dei prezzi di un contratto pubblico appartiene alla giurisdizione esclusiva amministrativa quando la revisione non sia automatica e vincolata, ma derivi dall’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione.
• Ai fini della competenza territoriale, quando non è contestata la gara originaria nel suo complesso ma un successivo affidamento o atto applicativo i cui effetti sono localizzati, prevale il luogo di produzione degli effetti diretti e di esecuzione delle prestazioni sulla sede della stazione appaltante o dell’autorità emanante.
• Le ordinanze cautelari o istruttorie non determinano, salvo espresso contenuto decisorio nei casi previsti dalla legge, una preclusione all’esame successivo della giurisdizione o della competenza nella sentenza di merito.

Come è indicizzato