Sentenza n. 196/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva ottenuto dal Comune l’autorizzazione a installare un impianto di telecomunicazioni digitali WiMAX su area demaniale comunale e aveva avviato i lavori dopo avere acquisito le autorizzazioni necessarie e sostenuto spese rilevanti. L’ordinanza sindacale impugnata aveva disposto la sospensione dei lavori fino alla presentazione di un progetto unitario per un unico palo, da collocare in un sito limitrofo e di altezza tale da eliminare il pericolo di inquinamento elettromagnetico al livello di stazionamento delle persone, in ragione della presenza di pali e antenne di diverse emittenti radiofoniche. La ricorrente ha dedotto: erronea individuazione del destinatario, poiché il proprio impianto non era ancora operativo e avrebbe avuto bassa potenza; violazione dell’art. 3 l. 241/1990, dell’art. 54 d.lgs. 267/2000 e dell’art. 97 Cost., per motivazione confusa, perplessa, contraddittoria e carente; eccesso di potere per sviamento e difetto dei presupposti di contingibilità e urgenza, trattandosi di problematiche strutturali note da anni e non di un pericolo imprevedibile ed eccezionale; violazione dell’art. 54 d.lgs. 267/2000, del d.lgs. 259/2003, del d.P.R. 380/2001, dell’art. 97 Cost. e dei principi di proporzionalità, affidamento e autotutela. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per le spese sostenute e per il pregiudizio economico derivante dall’impossibilità di completare i lavori.

La decisione

Il Collegio ha respinto la richiesta di riunione con altro procedimento, rilevando che la trattazione congiunta aveva già eliminato le esigenze di economia processuale e prevenzione di contrasti di giudicati e che la riunione è rimessa alla valutazione discrezionale del giudice. Ha respinto anche l’eccezione del Ministero dell’Interno, ritenendo sussistente la legittimazione passiva poiché il Sindaco aveva agito quale ufficiale di Governo ai sensi dell’art. 54 TUEL. Nel merito, ha accolto la censura relativa all’assenza dei presupposti per l’esercizio del potere extra ordinem. Le ordinanze contingibili e urgenti hanno natura residuale e possono essere adottate solo per situazioni eccezionali, imprevedibili e urgenti, non fronteggiabili con strumenti ordinari; devono inoltre essere provvisorie, temporanee e proporzionate. L’ordinanza era invece sostanzialmente a tempo indeterminato, poiché subordinava la cessazione dei propri effetti alla presentazione di un progetto unitario, senza indicare un termine finale certo. La misura imponeva inoltre un sacrificio particolarmente intenso all’operatore economico, non adeguatamente bilanciato dalla sua durata e non giustificato dalla scelta di misure meno gravose. La domanda di annullamento è stata quindi accolta, con assorbimento delle ulteriori censure. È stata accolta anche la domanda risarcitoria, ma solo parzialmente. Il giudice ha affermato che l’illegittimità dell’atto non determina automaticamente il risarcimento: il danneggiato deve provare danno, ingiustizia, nesso causale, dolo o colpa dell’amministrazione e ammontare del pregiudizio. Nel caso concreto sono state ritenute provate le spese sostenute in ragione degli atti autorizzativi, della concessione delle aree, della CILA e della comunicazione di inizio lavori, nonché la connessione con l’ordinanza illegittima. Tuttavia, il risarcimento è stato ridotto perché la società aveva rinunciato alla tutela cautelare, non aveva sollecitato la definizione del giudizio mediante istanza di prelievo, i lavori erano già volontariamente fermi al momento dell’ordinanza e il danno era stato provato solo parzialmente. Il danno patrimoniale è stato liquidato equitativamente in euro 2.000, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali. Le spese di lite sono state compensate in ragione dell’accoglimento solo parziale della domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di cause connesse è rimessa alla valutazione discrezionale del giudice e non costituisce un obbligo del collegio.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Attribuisce al Sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di adottare provvedimenti finalizzati a prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana; il potere è extra ordinem e soggetto a rigorosi presupposti di contingibilità, urgenza, temporaneità e proporzionalità.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Riguarda le ordinanze sindacali contingibili e urgenti per emergenze sanitarie o igieniche locali e per situazioni di grave incuria, degrado, pregiudizio del decoro o della vivibilità urbana.

• art. 3 l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla dedotta carenza, contraddittorietà e perplessità della motivazione dell’ordinanza.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

• d.lgs. 259/2003

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina degli impianti e delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• d.P.R. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai profili edilizi dell’intervento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell’amministrazione per l’esercizio illegittimo di funzioni pubbliche è ricondotta, quanto agli elementi costitutivi, alla responsabilità extracontrattuale: danno ingiusto, condotta dolosa o colposa e nesso causale.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato la prova degli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità amministrativa, compresi danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti e, comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza anche attraverso l'esperimento dei mezzi di tutela previsti.

  Il risarcimento deve essere escluso o ridotto per i danni evitabili mediante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo tempestivo degli strumenti di tutela, inclusa la tutela cautelare.

• art. 1227, commi 1 e 2, c.c.

  Il danneggiato ha un obbligo positivo di cooperare per evitare o ridurre il danno; l’omessa attivazione di rimedi ragionevolmente idonei a scongiurarlo può interrompere il nesso causale ed escludere il risarcimento del danno evitabile.

• art. 1223 c.c.

  È richiamato quale fondamento della determinazione del danno-conseguenza nell’ambito del giudizio di causalità ipotetica.

• art. 1226 c.c.

  Consente la liquidazione equitativa del danno quando il suo preciso ammontare non sia dimostrato; è stato applicato per liquidare euro 2.000.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  Sono richiamati a fondamento dei doveri di buona fede e correttezza che impongono al danneggiato condotte attive utili e possibili per evitare o ridurre il danno.

• art. 2 Cost.

  È richiamato quale fondamento del principio di solidarietà sociale sotteso all’obbligo di cooperazione del creditore-danneggiato.

Massime di principio

• Il potere sindacale di emanare ordinanze contingibili e urgenti è residuale e può essere esercitato solo in presenza di una situazione eccezionale, imprevedibile e urgente, non fronteggiabile mediante gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento.
• Le ordinanze contingibili e urgenti devono avere effetti provvisori e temporalmente delimitati: è illegittima una misura che, pur subordinando formalmente la propria cessazione al verificarsi di un evento futuro, non stabilisca un termine finale certo e rimetta la durata del sacrificio imposto al privato a un adempimento non temporalmente definito.
• L’esercizio del potere extra ordinem è soggetto al principio di proporzionalità: quando la misura incide intensamente sull’attività privata, la legittimità del sacrificio richiede che esso sia limitato nel tempo e che non siano disponibili misure alternative meno gravose, idonee a tutelare l’interesse pubblico.
• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento; il ricorrente deve provare tutti gli elementi della responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione, inclusi danno, ingiustizia, nesso causale, colpa o dolo e ammontare del pregiudizio.
• In applicazione dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., il risarcimento è escluso o ridotto per la parte di danno che il privato avrebbe potuto evitare mediante l’ordinaria diligenza e la tempestiva attivazione dei rimedi disponibili, compresa la tutela cautelare; l’omessa attivazione può interrompere il nesso causale rispetto al danno evitabile.
• La domanda risarcitoria può essere accolta nei limiti delle spese e dei pregiudizi concretamente provati e causalmente riferibili all’atto illegittimo; ove il preciso ammontare non sia dimostrato, il giudice può procedere a liquidazione equitativa.

Come è indicizzato