Cassazione Civile, Ordinanza n. 06178/2023 del 01/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla disciplina regionale molisana sulle incompatibilità tra la carica di consigliere regionale e quella di assessore regionale. Un candidato non eletto, collocato tra i primi dei non eletti, ha chiesto di essere dichiarato titolare del seggio di consigliere regionale dal momento in cui il consigliere eletto è stato nominato assessore, sostenendo che, secondo la legge regionale vigente al momento delle elezioni del 2018, la nomina ad assessore determinava incompatibilità e quindi sospensione dalle funzioni consiliari con conseguente subentro del supplente. La Corte d'appello aveva però ritenuto applicabile immediatamente la legge regionale sopravvenuta del 2020, che ha abrogato l'incompatibilità, negando così il diritto al subentro. Con il ricorso per cassazione sono stati dedotti: violazione delle norme costituzionali e della normativa regionale, per avere i giudici di merito applicato retroattivamente la soppressione dell'incompatibilità alla legislatura in corso, alterando il risultato elettorale e il diritto di elettorato passivo e attivo; questione di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 della legge regionale n. 1 del 2020; e violazione dell'art. 92 c.p.c. per mancata compensazione delle spese, in ragione della novità della questione. La Corte di cassazione ha ritenuto fondato il primo motivo, ha ritenuto assorbiti il secondo e il terzo, ha cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito ex art. 384, comma 4, c.p.c., ha dichiarato il diritto del ricorrente a ricoprire la carica di consigliere regionale dal momento dell'accettazione dell'incarico assessoriale da parte del consigliere eletto e fino alla cessazione della stessa.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso sul primo motivo, ha assorbito gli altri due, ha cassato la sentenza della Corte d'appello e ha deciso nel merito riconoscendo il diritto del ricorrente a subentrare come consigliere regionale nel periodo di incompatibilità determinato dalla nomina ad assessore del consigliere eletto. La Corte ha affermato che la soppressione regionale dell'incompatibilità tra consigliere e assessore, introdotta nel 2020, non poteva operare sulla legislatura in corso e si applica solo per le elezioni successive, così da evitare un effetto retroattivo sulle posizioni soggettive già consolidate e sulla composizione dell'assemblea elettiva.

Norme richiamate

• art. 702-ter c.p.c.

  richiamato quale base del provvedimento di primo grado respinto poi in appello

• art. 11 preleggi

  evoca il principio generale di irretroattività della legge, richiamato per escludere effetti retroattivi della norma regionale sopravvenuta

• art. 1 Cost.

  richiamato in relazione alla sovranità popolare e alla tutela delle regole elettorali

• art. 3 Cost.

  richiamato come parametro di ragionevolezza e uguaglianza nella disciplina elettorale

• art. 48 Cost.

  richiamato a tutela del voto e delle regole dell'elettorato attivo

• art. 51 Cost.

  fondamento del diritto di accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza; le limitazioni sono ammissibili solo se giustificate da interessi costituzionali pari rango

• art. 97 Cost.

  fonda la ratio delle incompatibilità nel buon andamento e nell'imparzialità della pubblica amministrazione

• art. 122 Cost.

  attribuisce alla legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali statali, la disciplina del sistema di elezione e dei casi di ineleggibilità e incompatibilità degli organi regionali

• art. 123 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione all'equilibrio tra organi regionali

• art. 126 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso per la richiesta di trasmissione degli atti al Presidente della Repubblica

• art. 117 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione alla CEDU e all'esercizio della funzione giurisdizionale

• art. 24 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso a tutela del diritto di difesa

• art. 25 Cost.

  richiamato per opporsi a effetti retroattivi delle norme elettorali; il divieto di retroattività costituzionale è testualmente previsto per la materia penale

• art. 68 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione alla libertà di espressione dei consiglieri e al divieto di mandato imperativo

• art. 21 Cost.

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione alla libertà di manifestazione del pensiero

• art. 2 l. cost. 22 novembre 1999, n. 1

  ha sostituito l'art. 122 Cost. demandando alle leggi regionali la disciplina elettorale e delle incompatibilità nei limiti dei principi fondamentali statali

• art. 3 l. 2 luglio 2004, n. 165

  norma di attuazione dell'art. 122 Cost. che fissa i principi fondamentali in materia di incompatibilità regionale

• art. 15 l. reg. Molise 5 dicembre 2017, n. 20

  norma originaria che prevedeva l'incompatibilità tra carica di assessore regionale e funzione di consigliere regionale

• art. 20 l. reg. Molise 5 dicembre 2017, n. 20

  disposizione transitoria richiamata dal ricorrente come indice della necessità di differire gli effetti alla legislatura successiva

• art. 11 l. reg. Molise 30 aprile 2020, n. 1

  ha abrogato l'art. 15 della legge regionale del 2017; la Cassazione ne limita l'efficacia alle elezioni future

• art. 12 l. reg. Molise 30 aprile 2020, n. 1

  disposizione interpretativa delle norme abrogate, letta dalla Corte come compatibile con la tesi dell'efficacia solo pro futuro

• art. 384 c.p.c.

  consente la decisione nel merito quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto

• art. 92 c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo in tema di compensazione delle spese, poi assorbito

Massime di principio

• Le cause di incompatibilità tra cariche elettive incidono sullo ius in officio e possono essere introdotte o eliminate dal legislatore regionale, ma non devono operare retroattivamente sulla legislatura in corso quando ciò alteri ex post la composizione dell'organo elettivo e frustri l'affidamento legittimamente sorto sotto la disciplina previgente.
• In materia elettorale, il principio di irretroattività non è assoluto fuori dall'ambito penale, ma l'efficacia retroattiva di una legge è ammessa solo se sorretta da ragionevolezza e non lesiva di altri valori costituzionali, in particolare del legittimo affidamento, della certezza del diritto e delle attribuzioni costituzionali degli organi.
• Le norme che disciplinano il sistema di elezione comprendono anche le incompatibilità dei componenti dell'organo eletto; una modifica di tali regole può incidere tanto sul diritto dell'eletto quanto sulla posizione del controinteressato, sicché l'interpretazione deve preservare la coerenza del quadro elettorale vigente al momento della consultazione.
• Il giudice deve privilegiare, ove possibile, un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione sopravvenuta; se la lettura retroattiva risulterebbe irragionevole o lesiva di diritti costituzionali, va preferita l'efficacia solo per l'avvenire.
• Quando la causa è già matura e non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte di cassazione può cassare la decisione impugnata e pronunciare direttamente nel merito ai sensi dell'art. 384, comma 4, c.p.c.

Come è indicizzato