Sentenza n. 8821/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il rigetto ministeriale delle domande di credito d’imposta presentate per due strutture cinematografiche, deducendone anzitutto l’inefficacia ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990, per formazione del silenzio-assenso a seguito del decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 11, comma 3, d.m. 152/2021. Ha inoltre dedotto vizi propri del rigetto: violazione delle garanzie partecipative e del preavviso di rigetto; carenza di istruttoria e violazione della presunzione di innocenza, poiché il rigetto si fondava su un precedente decreto ancora impugnato; erronea estensione dell’esclusione quinquennale a crediti d’imposta diversi dal contributo oggetto della precedente revoca; carenza dei presupposti della revoca o dell’autotutela e difetto di motivazione. Infine, ha riproposto in via derivata le censure già formulate contro il decreto ministeriale n. 3873 del 20 novembre 2023, con cui erano stati revocati contributi per la programmazione di film d’essai e disposta, per cinque anni, l’esclusione dalle procedure di assegnazione dei contributi previsti dalla legge n. 220/2016. Tale decreto era stato impugnato in un precedente giudizio, respinto dal TAR e poi definitivamente confermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 205/2026.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al silenzio-assenso, ha rilevato che l’art. 11, comma 3, d.m. 152/2021 prescrive soltanto che l’amministrazione comunichi entro sessanta giorni l’importo del credito spettante, senza attribuire valore provvedimentale al silenzio. La disciplina previgente prevedeva espressamente il silenzio-assenso, ma tale previsione è stata espunta dai successivi decreti attuativi della legge n. 220/2016. In ogni caso, il silenzio-assenso era inconfigurabile perché, al momento delle domande, la società era già colpita dall’esclusione quinquennale prevista dal decreto n. 3873/2023 e quindi priva della legittimazione a ottenere benefici disciplinati dalla legge cinema. La censura sulle garanzie partecipative è stata respinta in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990: il rigetto era vincolato e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, sicché l’omissione del preavviso e delle altre garanzie procedimentali non determinava annullabilità. Il decreto presupposto era inoltre pienamente efficace al momento del rigetto, non essendo stata concessa alcuna misura cautelare in appello. Il TAR ha poi interpretato l’art. 37, comma 2, l. 220/2016 nel senso che l’espressione “medesimi contributi” si riferisce alla generalità dei contributi previsti dalla legge cinema, non alla sola tipologia di beneficio oggetto della precedente dichiarazione mendace. Il credito d’imposta rientra quindi nell’ambito dell’esclusione quinquennale. Non sono state esaminate le censure relative ai presupposti della revoca o dell’autotutela, poiché il provvedimento impugnato era un semplice rigetto e non una revoca né un atto di autotutela su un precedente assenso. Le censure derivate contro il decreto n. 3873/2023 sono state ritenute infondate in ragione della sua definitiva conferma da parte del Consiglio di Stato. Nulla sulle spese, non essendosi costituite le amministrazioni e le società intimate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, l. 220/2016

  Disciplina il credito d’imposta richiesto per interventi di adeguamento strutturale e rinnovo di impianti nelle sale cinematografiche.

• art. 37, comma 2, l. 220/2016

  In caso di dichiarazioni mendaci o di falsa documentazione prodotta in sede di istanza per il riconoscimento dei contributi di cui alla presente legge, oltre alla revoca del contributo concesso e alla sua intera restituzione, è disposta l’esclusione dai medesimi contributi, per cinque anni, del beneficiario.

  L’esclusione quinquennale riguarda la generalità dei contributi previsti dalla legge cinema, inclusi i crediti d’imposta, e non soltanto la medesima tipologia del contributo oggetto della dichiarazione mendace.

• art. 11, comma 3, d.m. 2 aprile 2021, n. 152

  Entro sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, la DG Cinema e Audiovisivo, verificata la disponibilità delle risorse, comunica ai soggetti interessati, l’importo del credito spettante.

  La disposizione stabilisce un termine per la comunicazione dell’importo spettante, ma non attribuisce valore di silenzio-assenso al mancato riscontro dell’amministrazione.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non opera quando la domanda non è astrattamente idonea a conseguire il beneficio, perché il richiedente manca della legittimazione necessaria o di altri elementi essenziali previsti dal modello normativo.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La previsione sull’inefficacia del provvedimento tardivo non si applica quando non si è formato il silenzio-assenso.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non comportano l’annullamento di un provvedimento vincolato quando è palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il primo periodo si applica anche alla violazione del preavviso di rigetto quando l’attività amministrativa è vincolata; il terzo periodo, che esclude tale applicazione in caso di violazione dell’art. 10-bis, riguarda soltanto l’ipotesi di attività discrezionale disciplinata dal secondo periodo.

• art. 98 c.p.a.

  In assenza di una misura cautelare concessa dal giudice d’appello, l’atto presupposto continua a essere efficace e può fondare il successivo provvedimento amministrativo.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso non si forma quando la disciplina speciale del procedimento prevede soltanto un termine per la comunicazione dell’esito o dell’importo spettante, senza attribuire espressamente valore provvedimentale al silenzio dell’amministrazione.
• Anche ove sia decorso il termine procedimentale, il silenzio-assenso è inconfigurabile se la domanda proviene da un soggetto già escluso, per effetto di una sanzione vigente, dalla possibilità di conseguire il beneficio: la domanda manca allora di un requisito essenziale e non è astrattamente idonea all’accoglimento.
• La violazione delle garanzie partecipative, compreso il preavviso di rigetto, non determina l’annullabilità di un provvedimento vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. L’esclusione prevista per la violazione dell’art. 10-bis opera, secondo la decisione, con riferimento all’ipotesi di attività discrezionale disciplinata dal secondo periodo dell’art. 21-octies, comma 2, e non all’attività vincolata disciplinata dal primo periodo.
• L’esclusione quinquennale prevista dall’art. 37, comma 2, l. 220/2016 per dichiarazioni mendaci o falsa documentazione riguarda tutti i contributi previsti dalla legge cinema, compresi i crediti d’imposta, e non soltanto la stessa tipologia di beneficio oggetto della precedente dichiarazione.
• Un provvedimento presupposto resta efficace e può fondare un successivo diniego finché non sia stato sospeso o annullato; la mera proposizione dell’impugnazione, in assenza di una misura cautelare, non ne impedisce l’applicazione.
• Quando l’atto successivo si limita a rigettare una domanda in ragione dell’esclusione già disposta con un precedente provvedimento, esso costituisce un semplice diniego e non una revoca o un atto di autotutela su un precedente assenso; non sono quindi pertinenti le censure relative ai presupposti propri della revoca o dell’annullamento d’ufficio.

Come è indicizzato