Sentenza n. 1879/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il consorzio ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 13, del valore a base d’asta di 6.502.050 euro e della durata di cinque anni, al RTI primo classificato con 91,91 punti, rispetto ai 91,56 del ricorrente. Primo e secondo motivo: ha dedotto l’inattendibilità e insostenibilità dell’offerta, nonché il mancato rispetto degli obblighi lavoristici del CCNL Multiservizi, perché il RTI prevedeva 16 apprendisti su 44 addetti senza adeguatamente computare i costi e le ore di affiancamento e le 120 ore annue di formazione per apprendista. Il ricorrente ha stimato 40.899,31 ore di affiancamento, per 588.541,07 euro, e 3.840 ore di formazione nei due anni; ha sostenuto che tali oneri avrebbero inciso sull’utile dichiarato di circa 70.043 euro. In subordine ha lamentato carenza di istruttoria e motivazione nella verifica di anomalia. Terzo motivo: ha contestato la riduzione del 50% degli oneri per assenze per malattia, infortunio e maternità, giustificata dal RTI con rimborsi previdenziali e dati storici aziendali, nonché la riduzione delle ore per assemblee e permessi sindacali e per diritto allo studio. Secondo i calcoli del ricorrente, l’applicazione dei costi tabellari avrebbe aumentato il costo della manodopera di 260.492,94 euro, oltre a circa 55.000 euro per gli altri scostamenti. Quarto motivo: ha sostenuto che il progetto di assorbimento del personale uscente fosse generico e non specificasse le concrete modalità di applicazione della clausola sociale, in particolare quanto ai 47 addetti del gestore uscente, dei quali il RTI intendeva assorbirne 28. Azienda Zero e il RTI hanno eccepito la tardività, facendo decorrere il termine dalla comunicazione dell’aggiudicazione del 10 febbraio 2026; hanno inoltre difeso la congruità dell’offerta, la possibilità di svolgere formazione e affiancamento on the job e la sufficienza del progetto sociale. Il ricorso, notificato il 16 aprile 2026 dopo l’ostensione documentale del 18 marzo, chiedeva anche l’inefficacia del contratto e il subentro o il risarcimento per equivalente.

La decisione

L’eccezione di irricevibilità è stata respinta: il termine per impugnare decorreva dall’ostensione, il 18 marzo 2026, della documentazione necessaria a conoscere le violazioni dedotte; non è stato individuato nel nuovo codice un termine per presentare l’istanza di accesso. I primi profili dei motivi primo e secondo, diretti a ottenere l’esclusione immediata del RTI per insostenibilità dell’offerta o violazione degli obblighi lavoristici, non sono stati accolti come automatica causa di esclusione: il giudice non può sostituirsi alla stazione appaltante nel giudizio di anomalia, né l’accertamento degli obblighi del CCNL prescinde dalla valutazione amministrativa. È però fondato il profilo di difetto di istruttoria e motivazione: l’amministrazione non ha specificamente verificato come il RTI avrebbe adempiuto alle 120 ore annue di formazione per apprendista e agli obblighi di affiancamento, né ha valutato i relativi costi e la loro incidenza sulla sostenibilità dell’offerta. Il semplice ricorso alla formazione on the job o il rispetto del rapporto numerico tra apprendisti e maestranze qualificate non elimina ogni impiego di tempo e risorse; occorreva verificare anche la fattibilità organizzativa, compreso il lavoro notturno. Il terzo motivo è stato accolto: le tabelle ministeriali costituiscono un parametro di riferimento dal quale è possibile discostarsi con giustificazione puntuale e rigorosa; non è giustificata la riduzione basata sul solo parziale rimborso degli enti previdenziali, già considerato nelle tabelle, né quella fondata su dati storici non documentati e non rappresentativi della forza lavoro della commessa. Anche gli abbattimenti delle ore per permessi sindacali e diritto allo studio erano privi di specifiche giustificazioni. Spetta alla stazione appaltante valutare se gli scostamenti incidano sulla sostenibilità complessiva. Il quarto motivo è stato respinto: il progetto di assorbimento, letto insieme all’offerta tecnica, forniva gli elementi minimi essenziali per individuare le modalità di applicazione della clausola sociale e la valutazione di non escludere il RTI non era manifestamente irragionevole. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti indicati, con annullamento degli atti impugnati e obbligo di riedizione della verifica di anomalia e della verifica degli obblighi lavoristici relativi ad affiancamento e formazione degli apprendisti. L’inefficacia della convenzione già stipulata è stata subordinata a un esito negativo delle nuove valutazioni; il subentro non è stato disposto allo stato, restando possibile riproporlo in separato giudizio dopo la rivalutazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 120 c.p.a. e 36 d.lgs. 36/2023

  È stato infatti chiarito che in base agli artt. 120 c.p.a. e 36 d.lgs. n. 36/2023 il dies a quo del termine decadenziale stabilito per l’impugnazione degli atti di gara, coincide con quello in cui l’interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, piena conoscenza degli atti che lo ledono.

  Il termine di impugnazione degli atti di gara decorre da quando l’interessato acquisisce, o può acquisire, piena conoscenza degli atti lesivi; nel caso concreto, la decorrenza è stata individuata nell’ostensione della documentazione necessaria.

• art. 76, comma 2, d.lgs. 50/2016

  Questo Tribunale amministrativo ha già evidenziato, da un lato, che nel nuovo codice dei contratti pubblici non è ravvisabile un riferimento normativo da cui poter desumere un determinato termine per la proposizione dell’istanza di accesso, a fronte dell’inadempimento della stazione appaltante all’obbligo di pubblicità degli atti di gara; dall’altro lato, che l’art. 76, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 è stato abrogato in virtù dell’art. 226, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023.

  La disposizione del precedente codice che disciplinava la comunicazione e l’accesso è stata abrogata; in assenza, nel nuovo codice, di una norma che imponga un termine specifico per l’istanza di accesso, il ritardo nell’istanza non anticipa di per sé la decorrenza del termine per impugnare.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Secondo consolidati principi giurisprudenziali infati, il giudice amministrativo può rilevare macroscopici vizi, travisamenti e difetti di istruttoria della verifica di congruità dell’offerta e delle sue componenti, ma non può sostituirsi alla stazione appaltante nella riedizione del giudizio di anomalia o comunque nella decisione sulla sostenibilità o meno dell’offerta.

  Il sindacato giudiziale sulla verifica di anomalia riguarda vizi macroscopici, travisamenti e difetti istruttori, ma non consente al giudice di effettuare direttamente la valutazione amministrativa di sostenibilità dell’offerta.

• art. 12 CCNL Multiservizi

  Pertanto, anche l’adempimento di tali obblighi in materia di lavoro doveva essere oggetto di valutazione da parte della Stazione appaltante.

  Gli obblighi contrattuali di formazione degli apprendisti, inclusa la previsione di 120 ore annue e le modalità organizzative con cui sono adempiuti, devono essere specificamente considerati dalla stazione appaltante nella verifica dell’offerta.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  In definitiva, per quanto in modo sintetico, la controinteressata risulta aver fornito alla Stazione appaltante gli elementi minimi essenziali per individuare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale.

  Il progetto di assorbimento deve fornire elementi idonei a illustrare le modalità concrete di applicazione della clausola sociale; la sufficienza può essere valutata considerando il progetto insieme agli elementi pertinenti dell’offerta tecnica.

• art. 2, comma 1, lett. e), allegato I.1, d.lgs. 36/2023

  In tali condizioni la Stazione appaltante avrebbe dovuto svolgere un approfondimento istruttorio in ordine al rispetto degli obblighi imposti dal CCNL applicato e all’effettiva sostenibilità dell’offerta della controinteressata, chiedendo di chiarire le modalità con cui tali obblighi sarebbero stati adempiuti.

  La qualificazione dell’appalto come ad alta intensità di manodopera concorre, insieme al rilevante impiego di apprendisti, a rendere necessario un approfondimento specifico sugli obblighi lavoristici e sui relativi costi.

Massime di principio

• Il termine per impugnare gli atti di gara decorre da quando il concorrente acquisisce, o è posto in condizione di acquisire, piena conoscenza degli atti e degli elementi lesivi; se la documentazione rilevante è resa accessibile solo dopo un’istanza di accesso, la decorrenza va riferita alla sua ostensione. In assenza di una previsione normativa, non può essere imposto un termine decadenziale specifico per presentare l’istanza di accesso.
• Nel sindacato sulla verifica di anomalia, il giudice può censurare vizi macroscopici, travisamenti e difetti di istruttoria, ma non può sostituirsi alla stazione appaltante nel valutare la sostenibilità dell’offerta; quando emergano profili non adeguatamente verificati, spetta all’amministrazione rinnovare l’istruttoria e la valutazione.
• Quando l’offerta ricorre in misura rilevante all’apprendistato, la stazione appaltante deve verificare specificamente che siano adempiuti gli obblighi di formazione e affiancamento previsti dal CCNL applicato e che i relativi tempi e costi siano considerati nell’offerta. La possibilità di svolgere formazione on the job o il rispetto del rapporto tra apprendisti e personale qualificato non escludono la necessità di verificare le concrete modalità organizzative e le risorse impiegate.
• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro sono un parametro di riferimento, non inderogabile; uno scostamento deve però essere giustificato in modo puntuale e rigoroso. Non basta invocare il rimborso previdenziale di una quota degli oneri per assenze quando tale circostanza è già considerata nella costruzione dei valori tabellari; i dati aziendali devono essere documentati e pertinenti alla forza lavoro destinata alla commessa.
• Il progetto di assorbimento richiesto dalla clausola sociale può essere valutato insieme agli elementi dell’offerta tecnica; è sufficiente che, nel loro complesso, siano forniti gli elementi minimi essenziali per individuare le concrete modalità di applicazione della clausola.

Come è indicizzato