Sentenza n. 427/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione del Senato accademico che aveva respinto la domanda di afferenza al dipartimento di studi umanistici, la deliberazione negativa del relativo Consiglio di dipartimento, il decreto rettorale di ricognizione delle afferenze e la successiva nota con cui gli erano stati ricordati gli obblighi connessi all’afferenza al dipartimento di giurisprudenza. Ha inoltre chiesto l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sulle istanze di afferenza del 17 dicembre 2021 e del 22 settembre 2022, nonché, in origine, il risarcimento dei danni, cui ha poi rinunciato. I motivi dedotti riguardavano: violazione dello Statuto universitario, del regolamento generale di organizzazione dell’Ateneo, dell’art. 84 d.P.R. 382/1980 e della l. 241/1990; difetto di motivazione e di istruttoria; contraddittorietà, illogicità, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e sviamento; incompetenza della struttura che aveva adottato la nota successiva; formazione del silenzio-assenso per decorso del termine di trenta giorni previsto dal regolamento universitario. Il ricorrente sosteneva che la coerenza scientifica e didattica tra la propria attività e il dipartimento di destinazione imponesse l’accoglimento della domanda e che l’inerzia dell’Università avesse determinato l’assenso tacito. L’Università ha dedotto che la mobilità dipartimentale implica valutazioni organizzative e tecnico-amministrative discrezionali, che la prima istanza era incompleta per mancanza del nulla-osta del dipartimento di provenienza e che, in presenza del dissenso tra dipartimenti, la decisione spettava definitivamente al Senato accademico, senza applicazione del termine ordinario di trenta giorni.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente preso atto della rinuncia alla domanda risarcitoria e ha ritenuto ammissibile la memoria di replica dell’Università. Ha poi respinto sia le domande di accertamento del silenzio-assenso sia le domande di annullamento. Quanto al silenzio-assenso, ha rilevato che la prima istanza non era corredata dal nulla-osta del dipartimento di provenienza, requisito previsto dall’art. 94, comma 2, del regolamento generale di organizzazione dell’Ateneo; pertanto non era idonea ad attivare il meccanismo di formazione dell’assenso tacito. Inoltre, il termine di trenta giorni previsto dalla tabella regolamentare riguardava i casi ordinari definiti con decreto rettorale, mentre nella fattispecie vi era un contrasto tra i dipartimenti e la competenza a decidere definitivamente spettava al Senato accademico, nell’ambito di un procedimento plurifasico e interorganico. Anche la seconda istanza non aveva prodotto silenzio-assenso, poiché il contrasto tra i dipartimenti richiedeva una decisione formale ed era stato espressamente definito dal Senato accademico con il rigetto. Il regolamento universitario, inoltre, stabiliva che la mancata adozione del provvedimento nei termini costituisse inadempimento senza esaurire il potere dell’Università di provvedere. Quanto al diniego, il TAR ha escluso che il ricercatore vantasse un diritto soggettivo o una libertà incondizionata al trasferimento. L’art. 26 dello Statuto, pur qualificando libera l’afferenza, subordinava le richieste successive all’approvazione degli organi competenti secondo le procedure regolamentari. La coerenza scientifica e didattica costituiva un presupposto e un criterio di valutazione, ma non un elemento automaticamente vincolante per l’Amministrazione. Le decisioni sull’afferenza incidevano sull’organizzazione dei dipartimenti, sulle priorità scientifiche, sull’offerta formativa e sull’allocazione delle risorse, ed erano quindi espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, contraddittorietà o errore di fatto evidente. Il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione del diniego, fondata sull’assenza del settore IUS/18 tra quelli costitutivi del dipartimento di destinazione, sulla presenza dell’insegnamento di diritto romano solo per mutuazione dal dipartimento di giurisprudenza, sulla limitata incidenza dell’insegnamento nell’offerta formativa e sull’assenza di programmi di investimento nel settore. Non ha ravvisato contraddittorietà nel valutare poco incisiva un’attività didattica già presente, poiché tale presenza non dimostrava la necessità di trasferire stabilmente un ulteriore docente. Ha escluso anche il travisamento dei fatti e lo sviamento, ritenendo non dimostrata la tesi del diniego motivato da interessi o equilibri personali. La partecipazione a progetti di ricerca comuni non richiedeva, inoltre, la medesima afferenza dipartimentale. La nota del 16 gennaio 2023 è stata qualificata come atto meramente interlocutorio e ricognitivo, privo di autonoma capacità lesiva e non incidente sullo stato giuridico del ricercatore; di conseguenza, non sussistevano né incompetenza né necessità di una specifica istruttoria o motivazione. Le spese sono state compensate per la complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 26 dello Statuto dell’Università di -OMISSIS-

  L’afferenza a un dipartimento è libera. Di regola il docente mantiene la propria afferenza alla struttura per almeno un triennio. Successivamente, richieste di diversa afferenza sono approvate dagli organi competenti secondo le procedure stabilite nel regolamento di organizzazione.

  La disposizione non attribuisce un diritto incondizionato al trasferimento; la libertà di afferenza è subordinata, per le richieste successive, all’approvazione degli organi competenti secondo la disciplina regolamentare.

• art. 94 del regolamento generale di organizzazione di Ateneo

  La richiesta di afferenza, corredata del nulla osta del Consiglio del dipartimento di provenienza, è presentata almeno sei mesi prima dell’inizio dell’anno accademico e ... nei casi controversi, la questione è sottoposta al Senato accademico, che decide con provvedimento definitivo.

  Il nulla-osta del dipartimento di provenienza è requisito dell’istanza; in caso di dissenso tra dipartimenti, il procedimento assume struttura plurifasica e la decisione definitiva spetta al Senato accademico.

• art. 12 del regolamento in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso dell’Università di -OMISSIS-

  I procedimenti non inclusi nella predetta tabella, per i quali non siano previsti diversi termini di legge o di regolamento, devono concludersi nel termine generale di trenta giorni.

  Il termine di trenta giorni per l’afferenza previsto dalla tabella regolamentare si riferisce al procedimento ordinario definito dal decreto rettorale e non si estende automaticamente al procedimento controverso rimesso al Senato accademico.

• art. 14 del regolamento in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso dell’Università di -OMISSIS-

  La mancata adozione di un provvedimento espresso nei termini ... costituisce inadempimento all’obbligo di provvedere, che, in ogni caso, non esaurisce il potere dell’Università di adottare il provvedimento.

  Nella disciplina universitaria applicabile, il ritardo non determina di per sé l’assenso tacito e non esaurisce il potere dell’Università di provvedere, salvo i casi in cui la legge attribuisca al silenzio valore di accoglimento o rigetto.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda ... se la medesima amministrazione non comunica ... il provvedimento di diniego.

  Il silenzio-assenso presuppone che l’istanza sia conforme al modello normativo, completa dei requisiti prescritti e riferita a un procedimento strutturalmente compatibile con la decisione tacita; non opera automaticamente nei procedimenti caratterizzati da valutazioni confliggenti di più organi e dalla necessità di una decisione formale.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione sull’inefficacia degli atti adottati dopo la formazione del silenzio-assenso non è applicabile perché, nel caso concreto, il silenzio-assenso non si è formato.

• art. 5, comma 1, lettera d), del regolamento per la valutazione delle attività didattiche, di ricerca e gestionali dei professori e dei ricercatori a tempo indeterminato

  È stato richiamato quale fondamento degli obblighi di partecipazione agli organi collegiali del dipartimento e del corso di studio di afferenza.

• art. 89 c.p.c.

  Le espressioni utilizzate dal ricorrente sono state ritenute riconducibili al diritto di difesa e non eccedenti il limite delle espressioni sconvenienti od offensive.

Massime di principio

• La formazione del silenzio-assenso presuppone non solo il decorso del termine senza provvedimento, ma anche la completezza dell’istanza e la presenza di tutti i requisiti e presupposti costitutivi previsti dalla disciplina applicabile; una domanda non conforme al modello normativo non può beneficiare dell’inerzia amministrativa in applicazione del principio di autoresponsabilità del richiedente.
• Quando la disciplina interna di un procedimento di mobilità universitaria richiede il nulla-osta del dipartimento di provenienza e prevede, in caso di dissenso tra dipartimenti, la decisione definitiva di un organo collegiale diverso dal rettore, il termine previsto per il procedimento ordinario concluso con decreto rettorale non si applica automaticamente al procedimento controverso.
• Il silenzio-assenso non opera nei procedimenti strutturalmente incompatibili con una decisione tacita, caratterizzati dal confronto di valutazioni provenienti da organi diversi e dalla necessità di comporre formalmente un conflitto istituzionale; in tali casi l’inerzia può integrare un inadempimento, ma non determina necessariamente l’accoglimento dell’istanza.
• La richiesta di trasferimento o afferenza di un docente universitario non attribuisce, per il solo riscontro della coerenza scientifica e didattica, un diritto soggettivo al passaggio. La coerenza costituisce un criterio di valutazione inserito in un più ampio apprezzamento discrezionale relativo all’organizzazione dei dipartimenti, all’offerta formativa, alle priorità scientifiche e all’allocazione delle risorse.
• Le valutazioni universitarie sull’afferenza dipartimentale sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, della contraddittorietà, dell’errore di fatto evidente o del travisamento, senza che il giudice possa sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione sulle priorità scientifiche e organizzative.
• Un atto meramente ricognitivo o interlocutorio, che si limiti a richiamare gli obblighi derivanti da una precedente afferenza e non modifichi lo stato giuridico dell’interessato, non costituisce un autonomo provvedimento di afferenza e non richiede una nuova istruttoria o una motivazione autonoma sul merito della controversia.

Come è indicizzato