Sentenza n. 940/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto parzialmente il ricorso contro l’ordinanza comunale di demolizione, limitatamente al tipo di sanzione irrogata. Ha dedotto l’omesso esame dei motivi del ricorso e dei motivi aggiunti e il difetto di motivazione della sentenza, nonché la violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380/2001, della l. n. 241/1990, del d.m. n. 1444/1968 e della normativa urbanistica regionale abruzzese. In particolare, ha sostenuto che il mutamento da uso direzionale a uso abitativo non avrebbe comportato opere edilizie né aumento del carico urbanistico; che il passaggio sarebbe avvenuto nell’ambito di categorie funzionali omogenee, includendo gli studi privati nel contesto residenziale; e che il limite di 90 mq previsto dall’art. 41 delle NTA comunali sarebbe stato erroneamente interpretato. Ha inoltre contestato la possibilità di integrare la motivazione dell’ordinanza in corso di giudizio mediante i chiarimenti forniti dal Comune al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità dell’ordine comunale di ripristino, sebbene sulla base di una motivazione parzialmente diversa da quella del TAR. Il mutamento da destinazione produttiva e direzionale a destinazione residenziale costituisce mutamento rilevante ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, anche se realizzato senza opere, perché comporta il passaggio tra diverse categorie funzionali e determina un diverso carico urbanistico. Per tale mutamento era necessario un titolo edilizio, mentre nella fattispecie esso era del tutto assente; ciò rende abusiva la nuova destinazione e legittima il ripristino dell’originaria destinazione, ferma la possibilità di presentare una domanda di sanatoria. È stata ritenuta non decisiva l’assenza di opere strutturali e non condivisa la tesi dell’appellante sull’omogeneità delle categorie funzionali. Il contrasto con l’art. 41 delle NTA, oltre a essere emerso soltanto nel giudizio di primo grado, può rilevare eventualmente nell’ambito di un procedimento di sanatoria, ma non elimina la necessità del titolo edilizio e non incide sulla legittimità dell’ordine di ripristino. Il Collegio ha inoltre aderito alla censura relativa all’integrazione motivazionale postuma, ritenendo ultronei i chiarimenti comunali sopravvenuti; tale rilievo, tuttavia, non ha condotto all’accoglimento dell’appello, poiché l’assenza del titolo costituiva ragione autonoma e sufficiente per confermare il provvedimento. Nessuna statuizione sulle spese, per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.

  Il passaggio da una destinazione produttiva e direzionale a una residenziale è un mutamento rilevante tra diverse categorie funzionali, anche se non accompagnato da opere edilizie.

• art. 41 delle NTA comunali

  Sono ammesse destinazioni d'uso degli edifici nel settore della ricettività alberghiera, laboratori artigianali artistici e di servizio, attività commerciali, bar, ristoranti, direzionali pubbliche e private, studi professionali, strutture per lo spettacolo, attrezzature di servizio, palestre, ritrovi, sale giochi, ecc.; è consentita inoltre la destinazione d'uso residenziale permanente fino ad un massimo del 25% della superficie territoriale del lotto di ogni intervento unitario e con s.u. di ogni abitazione non inferiore a mq.90 per ogni unità immobiliare.

  La conformità della destinazione d’uso alle NTA può rilevare nell’eventuale procedimento di sanatoria, ma non supplisce all’assenza del necessario titolo edilizio né impedisce il ripristino della destinazione originaria.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento nell’ambito della stessa categoria urbanistica è assoggettato a SCIA se realizzato nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali; il passaggio a una diversa categoria funzionale richiede il permesso di costruire.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato; il testo non attribuisce alla norma un ruolo decisivo nella soluzione della controversia.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d’uso da una categoria funzionale a un’altra tra quelle indicate dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 costituisce mutamento rilevante anche quando non siano eseguite opere edilizie, poiché le diverse destinazioni possono determinare un differente carico urbanistico.
• Il passaggio da una destinazione produttiva e direzionale a una destinazione residenziale richiede un titolo edilizio; in mancanza, la nuova destinazione è abusiva e l’amministrazione può ordinare il ripristino della destinazione originaria, ferma la possibilità di sanatoria.
• L’assenza di opere strutturali e l’eventuale compatibilità della nuova destinazione con la disciplina urbanistica non escludono la necessità del titolo edilizio richiesto per il mutamento di categoria funzionale.
• La conformità urbanistica dell’intervento non sana, di per sé, l’assenza del titolo edilizio: essa può essere valutata nell’ambito di un formale procedimento di sanatoria, ma non impedisce l’adozione o la conferma dell’ordine di ripristino.
• I chiarimenti forniti dall’amministrazione nel corso del giudizio non possono integrare postumamente la motivazione del provvedimento; tuttavia, l’illegittimità dell’integrazione postuma non determina l’annullamento quando il provvedimento sia sorretto da una distinta ragione autonoma e sufficiente, quale l’assenza del titolo edilizio.

Come è indicizzato