Sentenza n. 901/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto una concessione demaniale marittima ventennale per uno specchio acqueo di 64.005 mq prospiciente Torregrande, destinato alla molluschicoltura. La commissione, dopo aver ritenuto ammissibile l'istanza e constatato l'assenza di domande concorrenti, ha valutato il Piano di gestione attribuendo 27,50 punti, inferiori alla soglia minima di 40 prevista dalle direttive regionali, e l'amministrazione ha respinto la domanda. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 1, 6 e 10-bis l. 241/1990, dei principi di collaborazione e buona fede, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, irragionevolezza e sviamento, lamentando l'omesso preavviso di rigetto e il mancato soccorso istruttorio. In particolare, ha sostenuto che la commissione avrebbe dovuto consentirle di chiarire e integrare le carenze del Piano di gestione, anche perché era l'unica istante. In via subordinata ha contestato la legittimità delle direttive. Con il secondo motivo ha censurato le valutazioni tecniche e i punteggi attribuiti per vari criteri dell'Allegato 2 alle direttive, sostenendo: che il numero e la varietà delle specie allevate e le attività di diversificazione avrebbero dovuto determinare un punteggio maggiore; che il piano economico e le tabelle degli investimenti erano coerenti o comunque chiaribili; che il cronoprogramma e i costi degli investimenti erano adeguatamente indicati; che il piano economico-finanziario si riferiva al primo anno di esercizio; che alcune voci di costo erano ricomprese in categorie aggregate e che gli ammortamenti non erano esposti per la scelta dell'autofinanziamento; che la collaborazione con un centro marino avrebbe potuto essere verificata d'ufficio; e che alla cooperativa spettava l'incremento del 10% previsto per le forme associate. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno o, in subordine, l'indennizzo da ritardo.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha escluso l'applicabilità integrale della disciplina dei contratti pubblici, poiché la procedura riguarda l'assegnazione di una concessione di bene pubblico e le direttive richiamano il codice dei contratti soltanto quanto espressamente previsto, imponendo comunque il rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità. Ha ritenuto legittima la disciplina procedimentale delle direttive: il soccorso documentale e il preavviso di rigetto sono previsti nella fase di verifica dell'ammissibilità dell'istanza, mentre nel caso concreto l'istanza era stata ritenuta ammissibile e si era passati alla valutazione del Piano di gestione. La richiesta della ricorrente non riguardava una mera integrazione documentale, ma la rimodulazione tecnica ed economica del progetto per superare le carenze riscontrate. La commissione non aveva né il dovere né il potere di ricostruire o correggere il progetto del privato. L'assenza di concorrenti non eliminava la necessità di raggiungere la soglia minima di 40 punti, funzionale alla corretta gestione del bene pubblico e alla verifica positiva dell'utilità e vantaggiosità della concessione. Quanto alle valutazioni tecniche, il giudice ha rilevato che i criteri e i coefficienti erano predeterminati e che la motivazione della commissione era coerente con l'Allegato 2. In particolare, il coefficiente zero per il criterio 2 era giustificato dalle incongruenze tra programma di utilizzo, programma degli investimenti e piano economico-finanziario, nonché dalla mancata corrispondenza tra le tabelle e dall'identità sostanziale con il precedente piano; il coefficiente zero per il criterio 3 era coerente con l'assenza di un cronoprogramma, la sottostima dei costi e le ulteriori incoerenze; il coefficiente zero per il criterio 6 era giustificato dall'irrealistica previsione dei ricavi e dalla mancata considerazione di costi, ammortamenti, canone demaniale, polizza fideiussoria e classificazione delle acque; il coefficiente zero per il criterio 8 era legittimo perché la collaborazione scientifica dedotta non era stata dimostrata, né poteva essere imposto alla commissione di svolgere d'ufficio una verifica esplorativa. Le spiegazioni fornite in giudizio costituivano giustificazioni postume e non dimostravano macroscopici errori di fatto, illogicità o irragionevolezza manifesta. Inoltre, anche considerando i soli criteri 2, 3, 6 e 8, il punteggio non avrebbe comunque raggiunto la soglia minima. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 4 d.lgs. 50/2016

  i contratti attivi risultano esclusi dall’ambito di applicazione oggettiva del codice dei contratti pubblici

  La disciplina dei contratti pubblici non è integralmente applicabile alle concessioni di beni pubblici; le direttive regionali possono richiamare soltanto specifiche disposizioni, nel rispetto dei principi generali indicati.

• artt. 1, 6 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie di collaborazione, partecipazione e preavviso di rigetto non impongono alla commissione di consentire la rielaborazione sostanziale di un progetto tecnico ed economico già presentato.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda di indennizzo o risarcimento da ritardo è stata respinta quale conseguenza del rigetto della domanda principale e dell'assenza di un'illegittimità dell'azione amministrativa.

• punto 5 delle Direttive approvate con decreto dell’Assessore dell’Agricoltura e Riforma Agropastorale della Regione Sardegna n. 1577/DecA/31 del 15 giugno 2021

  Il Servizio verifica la regolarità formale dell’istanza ... e richiede le eventuali integrazioni documentali ...

  Il soccorso documentale opera nella fase di verifica dell'ammissibilità, per documentazione mancante o incompleta, e non consente di modificare sostanzialmente il progetto.

• punto 9 delle Direttive approvate con decreto dell’Assessore dell’Agricoltura e Riforma Agropastorale della Regione Sardegna n. 1577/DecA/31 del 15 giugno 2021

  l’unico istante, a condizione che abbia raggiunto il punteggio minimo di 40 punti

  Anche in assenza di domande concorrenti, l'unica istanza può essere accolta soltanto se il Piano di gestione raggiunge la soglia minima prevista.

• Allegato 2 alle Direttive approvate con decreto dell’Assessore dell’Agricoltura e Riforma Agropastorale della Regione Sardegna n. 1577/DecA/31 del 15 giugno 2021

  La griglia predeterminata di criteri, coefficienti e pesi costituisce il parametro per la valutazione tecnica del Piano di gestione; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di errore macroscopico, illogicità o irragionevolezza manifesta.

Massime di principio

• Nelle procedure per il rilascio di concessioni demaniali, il soccorso istruttorio può consentire l'integrazione o il completamento di documenti mancanti o incompleti, ma non può trasformarsi in uno strumento per rielaborare sostanzialmente il progetto tecnico ed economico presentato dal richiedente.
• La circostanza che vi sia un'unica istanza non esonera il richiedente dal raggiungimento della soglia minima di qualità prevista dalle direttive per l'assegnazione del bene pubblico, poiché l'amministrazione deve verificare in positivo l'utilità e la vantaggiosità della concessione.
• Quando criteri, coefficienti e pesi siano predeterminati e la commissione esponga una motivazione coerente con essi, le valutazioni tecniche sono sindacabili soltanto in presenza di macroscopici errori di fatto, illogicità o irragionevolezza manifesta; il giudice non può sostituire il proprio giudizio tecnico a quello dell'amministrazione.
• Il richiedente deve dimostrare, già nella documentazione sottoposta alla valutazione, gli elementi qualificanti del progetto e le collaborazioni dichiarate; non grava sulla commissione l'obbligo di svolgere verifiche esplorative d'ufficio per colmare carenze probatorie del progetto.
• Le spiegazioni e integrazioni formulate successivamente, nel procedimento o nel giudizio, non possono sanare carenze sostanziali del progetto originario quando comportino una modifica o una ricostruzione ex post dei suoi contenuti.

Come è indicizzato