Sentenza n. 119/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'AGCM ha proposto due ricorsi ex art. 21-bis l. 287/1990, riuniti per connessione, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia del Comune e la condanna a provvedere, nonché, nel ricorso n. 240 del 2025, l'annullamento della nota comunale di riscontro negativo al parere motivato dell'Autorità. L'operazione contestata consisteva nell'acquisizione, da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società interamente pubblica, in house e qualificata come società quotata ai sensi del T.U.S.P., dell'intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. L'AGCM ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016, sostenendo che i Comuni soci di V.E.R.I.T.A.S. avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell'acquisizione, e trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l'inammissibilità dei ricorsi per difetto di legittimazione dell'AGCM rispetto all'azione avverso il silenzio, l'assenza di un obbligo di provvedere, la carenza di interesse dopo il perfezionamento dell'operazione e, nel merito, l'inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e alle operazioni deliberate autonomamente da società in house.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. e ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis l. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma consenta anche l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere, quando l'inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Ha escluso che il perfezionamento dell'acquisizione renda inutilmente esperibile l'azione, poiché l'atto deliberativo successivo conserva utilità ai fini del controllo dell'AGCM e della Corte dei conti e l'inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, T.U.S.P. non limita il potere di azione dell'Autorità. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato letteralmente l'art. 1, comma 5, T.U.S.P., ritenendo che la deroga per le società quotate riguardi le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non esoneri le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro propri. Pertanto, anche quando l'acquisizione indiretta sia effettuata tramite una società quotata e una sua controllata, le amministrazioni pubbliche devono adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 T.U.S.P., motivarla analiticamente ai sensi dell'art. 5 e trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti. L'obbligo è stato ritenuto ancora più pregnante perché l'operazione era stata effettuata da una controllata di una società in house: si trattava di una decisione significativa, non rimessa all'autonomia gestionale della società, ma da deliberare dagli enti locali titolari del controllo analogo congiunto. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, annullato la nota di mancato adeguamento al parere motivato e condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione analiticamente motivata e a trasmetterla all'AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l'inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e alle società da esse controllate; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L'atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato ...

  L'acquisto, anche indiretto, di partecipazioni pubbliche richiede una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulle ragioni dell'operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale ... L'atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all'articolo 5, comma 1.

  La decisione comunale di partecipazione societaria deve essere assunta dal Consiglio comunale e rispettare gli obblighi di motivazione analitica.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni ... che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7, commi 1 e 2.

  L'acquisto di partecipazioni già esistenti, anche indiretto, richiede la deliberazione prevista dall'art. 7; la disciplina si applica anche quando l'acquisizione avvenga attraverso una società quotata, senza che la clausola dell'art. 1, comma 5, esoneri gli enti pubblici socie.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per oggetto e parti.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall'AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta nell'azione avverso il silenzio; il dispositivo ha imposto direttamente il termine per provvedere.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis l. 287/1990 è stato trattato con rito abbreviato, dopo conversione dal rito camerale dell'azione avverso il silenzio.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis l. 287/1990 non è limitata all'impugnazione di atti amministrativi, ma comprende l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'omissione dell'amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, motivarla analiticamente ai sensi dell'art. 5 e trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti.
• L'acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società, ma deve essere deliberata dagli enti titolari del controllo analogo congiunto.
• Il perfezionamento dell'operazione societaria non fa venir meno l'interesse dell'AGCM a contestare l'omessa deliberazione comunale: l'atto deliberativo successivo conserva utilità ai fini dei controlli di concorrenza e contabilità pubblica, mentre l'inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016 non limita l'azione contro l'inerzia amministrativa.

Come è indicizzato