Sentenza n. 1217/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto tra marzo e luglio 2016 l'ammissione a incentivi per interventi di installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza e aveva ricevuto i relativi Titoli di Efficienza Energetica. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento di annullamento d'ufficio, contestando carenze documentali relative ad autodichiarazioni dei clienti, fatture, prova della campagna informativa e frazionamento di interventi in diverse RVC. Il provvedimento finale dell'8 ottobre 2018 ha annullato d'ufficio l'accoglimento delle RVC perché non conformi al d.m. 28 dicembre 2012. In primo grado la società ha dedotto violazione degli artt. 24 e 97 Cost., dei principi di legalità, buon andamento, collaborazione, buona fede, legittimo affidamento e giusto procedimento, degli artt. 1, 3 e 21-nonies l. 241/1990, dell'art. 296 TFUE e del d.m. 28 dicembre 2012, nonché sviamento, illogicità, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e insufficienza della motivazione. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 e chiesto il risarcimento dei danni. Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile e comunque infondato, respingendo la domanda risarcitoria. In appello la società ha contestato l'erroneità della declaratoria di improcedibilità, il potere di controllo esercitato dal GSE e la carenza di motivazione, riproponendo la domanda risarcitoria. Il GSE ha eccepito l'inammissibilità del terzo motivo per novità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello nei limiti indicati in motivazione e ha riformato la sentenza del TAR, ritenendo erronea la declaratoria di improcedibilità. L'istanza di riesame proposta ai sensi dell'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 costituisce oggetto di un autonomo procedimento e il relativo esito non determina, di per sé, la sopravvenuta carenza di interesse rispetto all'impugnazione del precedente provvedimento di annullamento o decadenza, che continua a produrre effetti lesivi. Poiché il TAR aveva comunque esaminato il merito, non è stato disposto il rinvio al primo giudice. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimo il provvedimento del GSE. Il potere di verifica e controllo del Gestore non consente di applicare retroattivamente obblighi documentali introdotti da una disciplina successiva né di fondare l'annullamento esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla normativa vigente al momento della presentazione delle RVC. Il d.m. 28 dicembre 2012 consentiva l'annullamento in presenza di modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi; non risultavano invece contestate falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti alle condizioni del beneficio o sopravvenuta carenza dei requisiti. La fattispecie ricadeva quindi nell'autotutela e non nella decadenza. L'annullamento d'ufficio avrebbe dovuto essere adottato entro il termine ragionevole di diciotto mesi previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990, mentre era intervenuto oltre due anni dopo l'ammissione agli incentivi. Sono stati pertanto annullati i provvedimenti impugnati. La domanda risarcitoria è stata respinta perché generica: la società non aveva allegato in modo sufficientemente specifico l'evento dannoso, il nesso causale e gli altri elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine ragionevole non superiore a diciotto mesi

  L'annullamento d'ufficio di un provvedimento favorevole deve essere adottato entro il termine ragionevole previsto dalla disposizione; nel caso concreto, il termine di diciotto mesi decorreva dall'ammissione agli incentivi e risultava superato.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  L'applicazione della disciplina sopravvenuta richiede un autonomo procedimento amministrativo; l'esito di tale procedimento non sostituisce né rende automaticamente improcedibile l'impugnazione del precedente provvedimento lesivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono all'amministrazione di fondare il diniego o la decadenza esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti al momento della presentazione della richiesta.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

  La disciplina applicabile ratione temporis legittima controlli sulla corretta esecuzione tecnica e amministrativa dei progetti e sulla documentazione prescritta, ma non consente di imporre retroattivamente obblighi documentali o di sanzionare mere carenze formali prive di incidenza sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata in relazione alle conseguenze delle violazioni rilevanti nell'accesso agli incentivi; il giudice distingue tali ipotesi dalla mera rivalutazione postuma di documentazione già esaminata.

• art. 14 delibera AEEG EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  I controlli sulle RVC devono essere puntuali, svolti a campione, in contraddittorio e con riferimento alla singola richiesta o al singolo progetto; non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve allegare nell'atto introduttivo i fatti costitutivi essenziali della pretesa, compreso l'evento dannoso, in modo completo e autosufficiente.

• art. 2697 c.c.

  Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo l'onere della prova degli elementi costitutivi dell'illecito grava pienamente sul ricorrente, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede l'allegazione e la prova della condotta illecita, dell'elemento soggettivo, dell'evento dannoso e del nesso causale.

Massime di principio

• L'istanza volta all'applicazione di una disciplina sopravvenuta in materia di incentivi deve essere esaminata nell'ambito di un autonomo procedimento amministrativo; il suo rigetto non rende improcedibile l'impugnazione del precedente provvedimento di annullamento o decadenza, che conserva efficacia lesiva fino alla sua eventuale caducazione.
• La distinzione tra decadenza e annullamento d'ufficio dipende dalla causa della rimozione del beneficio: la decadenza presuppone falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazione di obblighi o sopravvenuta carenza dei requisiti; quando l'amministrazione rivaluta negativamente presupposti già ritenuti sussistenti al momento della concessione, la fattispecie ricade nell'autotutela e deve rispettarne i limiti.
• Nell'ambito dei Titoli di Efficienza Energetica, il GSE deve applicare la disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste e non può fondare l'annullamento o la decadenza esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non allora prescritti, in assenza di falsità, non veridicità, inadempimenti o incidenza concreta sulla quantificazione o sull'erogazione dell'incentivo.
• I controlli del GSE devono essere svolti a campione, in contraddittorio e con riferimento alla singola richiesta o al singolo progetto, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore economico.
• Nell'azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo il ricorrente deve allegare già nell'atto introduttivo, in modo specifico e autosufficiente, l'evento dannoso, la condotta illecita, il nesso causale e gli altri fatti costitutivi della responsabilità; la successiva attività probatoria può riguardare soltanto fatti già adeguatamente dedotti.
• L'annullamento d'ufficio di un beneficio favorevole deve essere adottato entro il termine ragionevole previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990; per i provvedimenti di ammissione agli incentivi adottati dopo l'entrata in vigore della modifica legislativa, il termine di diciotto mesi costituisce il limite temporale di riferimento.

Come è indicizzato