Sentenza n. 976/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato, l'11 dicembre 2023, istanze di autorizzazione alla conversione delle proprie strutture in CRAP ai sensi dell'art. 18 l.r. Puglia n. 34/2023. Prima della conclusione dei procedimenti, l'art. 60 l.r. Puglia n. 37/2023, entrata in vigore il 1° gennaio 2024, aveva abrogato l'art. 18. La Regione, con il provvedimento impugnato, ha respinto le istanze ritenendo venuto meno il presupposto normativo. La ricorrente ha dedotto, nei confronti del diniego, violazione e falsa applicazione di legge, eccesso e sviamento di potere, erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. Ha inoltre contestato direttamente l'art. 60 l.r. n. 37/2023, qualificandolo come legge-provvedimento e sostenendo che fosse stato adottato in assenza del tavolo di concertazione cui la disposizione collegava l'abrogazione dell'art. 18. Con un secondo motivo ha dedotto la violazione del principio di irretroattività, dell'art. 11 delle preleggi, dell'art. 25 Cost. e del legittimo affidamento, ritenendo ormai esaurito il rapporto sorto con la presentazione delle istanze. In via subordinata ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 60 per violazione degli artt. 3, 25, 97, 101, 102, 104 e 113 Cost., nonché dei principi di ragionevolezza, imparzialità, buon andamento, separazione dei poteri, riserva di giurisdizione, irretroattività e tutela dell'affidamento. La Regione aveva eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso per la natura meramente comunicativa e non lesiva dell'atto.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo che la nota regionale, indipendentemente dalla forma e dalle formule utilizzate, avesse definitivamente rigettato le istanze e fosse quindi dotata di portata lesiva e impugnabile. Nel merito, ha rigettato congiuntamente i tre motivi. Il diniego non è viziato da eccesso di potere perché la Regione si è limitata ad applicare l'art. 60 l.r. n. 37/2023, norma vigente ed espressamente abrogativa dell'art. 18 l.r. n. 34/2023. Non vi è stata applicazione retroattiva: alla data di entrata in vigore dell'art. 60 i procedimenti avviati con le istanze dell'11 dicembre 2023 erano ancora pendenti e non erano scaduti i termini per la loro conclusione; pertanto l'amministrazione doveva applicare la normativa vigente al momento dell'adozione del provvedimento finale, in base al principio tempus regit actum. L'art. 60 non è una legge-provvedimento, poiché abroga una disposizione generale e astratta e non disciplina una vicenda puntuale riferita a destinatari determinati; il fatto che abbia inciso concretamente sulla posizione della ricorrente è una conseguenza della successione delle leggi nel tempo. In ogni caso, anche una disposizione legislativa a contenuto provvedimentale, mantenendo forza di legge, non sarebbe censurabile davanti al giudice amministrativo per eccesso di potere o violazione di legge, ma soltanto mediante il controllo di costituzionalità. Anche la questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta infondata: la norma costituisce espressione della discrezionalità del legislatore regionale nell'organizzazione delle strutture sanitarie; l'efficacia della legge non era condizionata all'effettiva istituzione del tavolo di concertazione, non essendo prevista una procedimentalizzazione vincolante né una condizione espressa. Non è stata ravvisata neppure violazione del principio di irretroattività, né del legittimo affidamento, poiché la disciplina previgente era rimasta in vigore per un periodo estremamente breve e non aveva attribuito alcuna utilità sostanziale immediata e consolidata: la conversione richiedeva comunque una specifica autorizzazione regionale. Il ricorso è stato quindi rigettato, con compensazione sostanziale delle spese mediante la statuizione di nulla sulle spese, in ragione della mancata costituzione della Regione nel giudizio trasposto.

Norme richiamate

• art. 18 l.r. Puglia n. 34/2023

  La disposizione consentiva ai titolari di strutture "Case per la Vita" di presentare istanza per la conversione in CRAP; è stata abrogata prima della conclusione dei procedimenti.

• art. 60 l.r. Puglia n. 37/2023

  Ha abrogato l'art. 18 l.r. n. 34/2023. La sua applicazione al provvedimento finale adottato durante la pendenza dei procedimenti è stata ritenuta conforme al principio tempus regit actum.

• art. 114 l.r. Puglia n. 37/2023

  Ha previsto l'entrata in vigore della legge regionale il 1° gennaio 2024.

• art. 11 disposizioni preliminari al codice civile

  Il principio di irretroattività non è stato violato, poiché l'art. 60 è stato applicato a procedimenti ancora pendenti e non a rapporti già esauriti.

• art. 3 Cost.

  Non è stata ravvisata una disciplina irragionevole o discriminatoria; non risultavano situazioni analoghe trattate diversamente.

• art. 25 Cost.

  Il giudice ha escluso la violazione del principio di irretroattività.

• art. 97 Cost.

  Non è stata ravvisata violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, in quanto la norma costituisce esercizio della discrezionalità legislativa regionale in materia di organizzazione sanitaria.

• art. 101 Cost.

  La dedotta violazione, collegata alla pretesa incidenza della legge sulla funzione giurisdizionale, è stata ritenuta infondata.

• art. 102 Cost.

  La dedotta violazione, collegata alla pretesa riserva di giurisdizione, è stata ritenuta infondata.

• art. 104 Cost.

  La dedotta violazione dei principi di separazione dei poteri e autonomia della magistratura è stata ritenuta infondata.

• art. 113 Cost.

  La tutela contro la disposizione legislativa, anche ove a contenuto provvedimentale, si realizza mediante il controllo di costituzionalità e non attraverso l'impugnazione della legge davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nel procedimento amministrativo, quando il procedimento è ancora pendente al momento dell'entrata in vigore di una nuova disciplina, l'amministrazione deve applicare la normativa vigente al momento dell'adozione del provvedimento finale, secondo il principio tempus regit actum, salvo che la nuova disciplina abbia natura retroattiva.
• L'abrogazione sopravvenuta della norma che consentiva il rilascio di un'autorizzazione impedisce l'accoglimento dell'istanza se, alla data dell'abrogazione, il relativo procedimento non era ancora concluso e non erano maturate posizioni giuridiche consolidate.
• Una disposizione legislativa non è qualificabile come legge-provvedimento per il solo fatto di incidere concretamente sulla posizione di un soggetto determinato; occorre che, in luogo di una disciplina generale e astratta, regoli una vicenda puntuale e concreta esaurendo in essa i propri effetti.
• Gli atti formalmente legislativi, anche se eventualmente dotati di contenuto provvedimentale, non sono impugnabili davanti al giudice amministrativo mediante le categorie dell'illegittimità proprie degli atti amministrativi; il loro controllo avviene sul piano della legittimità costituzionale.
• L'efficacia di una disposizione normativa non può ritenersi subordinata al verificarsi di presupposti o finalità enunciati nel contesto della sua adozione quando la legge non preveda espressamente una condizione di efficacia o una procedimentalizzazione vincolante.
• Non sussiste un legittimo affidamento tutelabile nella stabilità di una disciplina innovativa rimasta in vigore per un periodo estremamente breve e che, comunque, subordinava il conseguimento del vantaggio a un successivo provvedimento autorizzatorio, senza attribuire una posizione sostanziale immediata e consolidata.

Come è indicizzato