Sentenza n. 9311/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la lex specialis e le aggiudicazioni deducendo, in sintesi: contraddittorietà dell’oggetto della gara per l’ammissione sia delle agenzie di viaggio sia dei tour operator; violazione della disciplina sui pacchetti turistici, sostenendo che fossero acquisibili anche servizi singoli e disaggregati; illogicità della certificazione ISO 9001 settore IAF 31A prevista come elemento premiale; incongruità del mark-up di agenzia quale parametro dell’offerta economica e della base d’asta; violazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che sarebbe stato sostanzialmente trasformato in criterio del minor prezzo; mancata considerazione dei diversi regimi di responsabilità dell’organizzatore e dell’intermediario; illegittimità della suddivisione in lotti merceologici e sub-lotti geografici e della mancata previsione di un vincolo di aggiudicazione; difetto di motivazione e genericità dei criteri di valutazione delle offerte tecniche, con conseguente illegittimità dei punteggi numerici e delle graduatorie. La stazione appaltante e le controinteressate hanno eccepito la tardività dell’impugnazione della lex specialis, l’inammissibilità per carenza di interesse e mancata prova di resistenza, nonché l’infondatezza delle censure. Sono stati inoltre dichiarati inammissibili gli interventi ad adiuvandum di due associazioni di categoria, poiché portatrici di un interesse diretto e attuale che avrebbe imposto loro di proporre ricorso autonomo entro il termine decadenziale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile il ricorso. Gli interventi ad adiuvandum sono stati dichiarati inammissibili: le associazioni intervenienti, avendo un interesse diretto e immediato alla contestazione della struttura della gara, avrebbero dovuto proporre ricorso autonomo e non intervenire, peraltro oltre il termine di impugnazione. Quanto alla ricorrente, il Collegio ha ritenuto immediatamente lesive le clausole riguardanti l’ammissione degli operatori, il mark-up, la suddivisione in lotti, l’assenza del vincolo di aggiudicazione e i criteri di valutazione, perché idonee a incidere sulla possibilità di predisporre un’offerta seria, competitiva e conveniente. La stessa ricorrente aveva affermato che tali clausole rendevano l’offerta non sostenibile o non competitiva; pertanto, avrebbe dovuto impugnarle entro il termine speciale previsto per gli appalti, decorrente dalla pubblicazione del bando del 29 settembre 2025. Poiché il ricorso è stato notificato il 21 gennaio 2026, l’impugnazione della lex specialis è stata dichiarata irricevibile. Da ciò è derivata l’inammissibilità, per carenza di interesse, dell’impugnazione delle aggiudicazioni, in quanto atti applicativi di una lex specialis ormai non più contestabile. Il TAR ha inoltre rilevato la mancata prova di resistenza: la ricorrente, collocata molto oltre le posizioni utili in tutti i sub-lotti, non aveva dimostrato che una diversa articolazione della gara le avrebbe attribuito concrete possibilità di aggiudicazione. Per completezza, il Collegio ha comunque ritenuto infondate le censure nel merito. L’ammissione congiunta di agenzie di viaggio e tour operator è stata ritenuta coerente con l’oggetto della gara, poiché entrambi possono organizzare pacchetti turistici e il capitolato riguardava pacchetti all-inclusive composti da più servizi. La certificazione ISO 9001 IAF 31A era un requisito premiale, non partecipativo, ed è stata considerata coerente anche con i servizi di trasporto passeggeri e prenotazione. Il mark-up è stato ritenuto parametro ragionevole, poiché il valore concreto dei pacchetti dipende da scelte future degli istituti scolastici e non è predeterminabile; il limite al ribasso non alterava il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma favoriva la competizione qualitativa. La suddivisione in lotti merceologici e sub-lotti geografici è stata ritenuta coerente con l’omogeneità funzionale delle prestazioni e con l’obiettivo di favorire le PMI. L’assenza di un vincolo di aggiudicazione rientrava nella discrezionalità della stazione appaltante e non era stata dimostrata come lesiva della concorrenza. Infine, i criteri tecnici sono stati giudicati sufficientemente articolati e i punteggi numerici non manifestamente illogici o arbitrari. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di Consip e delle controinteressate, mentre le spese tra le intervenienti e le altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28 c.p.a.

  L’intervento nel processo amministrativo è ammesso secondo il modello dell’intervento adesivo dipendente; il soggetto titolare di un interesse diretto e immediato all’impugnazione deve proporre ricorso autonomo.

• art. 120 c.p.a.

  Le clausole della lex specialis immediatamente lesive, comprese quelle che rendono impossibile o non conveniente la formulazione di un’offerta seria e competitiva, devono essere impugnate entro il termine speciale decorrente dalla pubblicazione del bando.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  È dichiarato inammissibile il ricorso proposto in assenza di una condizione dell’azione, tra cui l’interesse concreto e attuale alla decisione.

• art. 18, comma 1, d.lgs. 79/2011

  Le agenzie di viaggio e turismo sono le imprese turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano essi di accoglienza che di assistenza, con o senza vendita diretta al pubblico, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza ai turisti, in conformità al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206.

  La disciplina consente di ricomprendere tra le attività delle agenzie di viaggio anche la produzione e organizzazione di pacchetti turistici, sicché la loro ammissione alla gara non è incompatibile con l’oggetto dell’appalto.

• art. 14, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante deve stimare il valore dell’appalto sulla base degli elementi conoscibili a priori; è legittimo parametrare la stima al mark-up quando il valore dei servizi concretamente acquistabili dipende da scelte future non predeterminabili.

• art. 58, commi 1, 2 e 4, d.lgs. 36/2023

  La suddivisione in lotti e l’eventuale previsione di limiti al numero di lotti aggiudicabili rientrano nella discrezionalità della stazione appaltante, da esercitare in coerenza con le caratteristiche della gara, l’efficienza della prestazione e l’obiettivo di evitare barriere all’ingresso, soprattutto per le PMI.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La limitazione del ribasso sul mark-up non è incompatibile con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa quando il sistema mantiene una prevalenza della componente tecnica e persegue l’obiettivo di salvaguardare adeguati standard qualitativi.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis devono essere impugnate immediatamente quando, pur non prevedendo formalmente una causa di esclusione, impongono oneri sproporzionati o condizioni economiche e negoziali tali da rendere impossibile, non seria, non competitiva o non conveniente la formulazione di un’offerta; in tali casi la lesività va valutata anche in relazione alla concreta organizzazione imprenditoriale del concorrente.
• La mancata tempestiva impugnazione delle clausole immediatamente lesive della lex specialis preclude l’impugnazione degli atti successivi di aggiudicazione che ne costituiscono applicazione, determinando la carenza di interesse alla contestazione degli atti consequenziali.
• Chi invoca l’interesse strumentale alla riedizione della gara deve fornire la prova di resistenza, indicando elementi concreti dai quali risulti che la modifica delle regole di gara avrebbe potuto attribuirgli una seria e attuale possibilità di conseguire un risultato utile; la mera collocazione molto distante dalle posizioni utili non dimostra tale interesse.
• Nel giudizio amministrativo il soggetto che dispone di un interesse diretto e immediato all’annullamento degli atti di gara non può eludere il termine decadenziale mediante intervento ad adiuvandum, ma deve proporre ricorso autonomo entro il termine previsto per l’impugnazione.
• È legittima l’ammissione alla gara di agenzie di viaggio e tour operator quando l’oggetto dell’appalto consiste nell’organizzazione e gestione di pacchetti turistici all-inclusive composti da più servizi, poiché entrambe le categorie possono svolgere attività di produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi.
• La stazione appaltante può assumere il mark-up quale parametro economico dell’offerta quando il valore dei servizi turistici concretamente acquistabili non è predeterminabile al momento della gara; la limitazione del ribasso non trasforma di per sé il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in quello del minor prezzo, se resta effettiva la competizione sulla qualità.

Come è indicizzato