Sentenza n. 915/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione e il regolamento comunale deducendo dodici motivi. Hanno contestato, anzitutto, la violazione degli artt. 9 e 12 della direttiva 2006/123/CE e vizi di eccesso di potere, sostenendo che il regime autorizzatorio e il contingentamento non fossero giustificati, proporzionati o adeguatamente istruiti e motivati. Hanno poi dedotto la violazione dei principi di uguaglianza, non discriminazione, ragionevolezza, buon andamento e proporzionalità, lamentando la disparità tra immobili situati nel Comune di Firenze e immobili situati altrove e tra diverse zone cittadine. È stata contestata la durata quinquennale dell’autorizzazione, nonché la previsione della decadenza per mancato esercizio dell’attività per oltre dodici mesi. I ricorrenti hanno inoltre sostenuto che il Comune avesse creato illegittimamente la categoria della locazione turistica breve, fondendo la disciplina delle locazioni brevi e delle locazioni per finalità turistiche, e che fosse intervenuto in materia riservata alla competenza statale sull’ordinamento civile e sul diritto di proprietà. Sono stati censurati i requisiti, gli standard qualitativi e gli adempimenti previsti dal regolamento, perché privi di adeguata copertura nella legge regionale, nonché il divieto di key box, gli obblighi documentali e comunicativi e la necessità di una nuova autorizzazione in caso di trasferimento dell’immobile. È stato dedotto lo sviamento, per l’uso di un regolamento turistico al fine di perseguire finalità edilizie e urbanistiche. È stata contestata la superficie minima di 28 mq per gli alloggi monostanza. I ricorrenti hanno infine censurato il regime di sospensione e decadenza dall’autorizzazione, l’istituzione del Registro comunale, la facoltà di introdurre ulteriori limiti e zone, il contingentamento nel centro storico UNESCO e la disciplina transitoria che salvaguarda gli immobili già destinati alla locazione breve nel corso del 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, compensando le spese. Ha ritenuto legittimo il regime autorizzatorio previsto dal regolamento in attuazione dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61/2024. Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025 e della sentenza CGUE Cali Apartments, le locazioni turistiche brevi costituiscono servizi soggetti alla direttiva 2006/123/CE, ma le restrizioni possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dell’ambiente urbano, la preservazione del tessuto sociale, la protezione del patrimonio storico e culturale e la garanzia di un’offerta abitativa accessibile. Il regolamento comunale è stato ritenuto adeguatamente motivato e proporzionato rispetto alle caratteristiche del centro storico UNESCO e agli effetti del turismo di massa. Il contingentamento e la differenziazione territoriale non violano il principio di uguaglianza, poiché il centro storico presenta caratteristiche fattuali peculiari. La durata quinquennale dell’autorizzazione è stata giudicata compatibile con l’art. 11 della direttiva servizi e con l’art. 19 del d.lgs. n. 59/2010, sia perché il numero delle autorizzazioni è contingentato, sia perché la temporaneità consente di monitorare e adeguare le misure a un fenomeno in evoluzione senza consolidare rendite di posizione. È stata ritenuta legittima anche la decadenza per mancato esercizio, sebbene la relativa censura sia stata ritenuta priva di interesse attuale in assenza di provvedimenti decadenziali concretamente adottati. Il Comune non ha creato una nuova categoria contrattuale, ma ha disciplinato amministrativamente una fattispecie già risultante dalla combinazione di locazione breve e locazione per finalità turistiche. Le limitazioni incidono in senso conformativo sul diritto di proprietà e non hanno natura espropriativa, poiché la destinazione a locazione turistica non costituisce elemento essenziale della proprietà e restano possibili altri utilizzi del bene. I requisiti e gli standard contestati sono stati ricondotti alla potestà regolamentare prevista dall’art. 59, comma 3, della legge regionale oppure considerati richiami a obblighi già previsti da altre fonti. La superficie minima di 28 mq è stata ritenuta ragionevole e coerente con gli standard qualitativi dell’accoglienza e con i parametri ordinari dell’edilizia residenziale. Le disposizioni sanzionatorie sono state dichiarate inammissibili perché contenute in un regolamento non immediatamente lesivo, soggetto a impugnazione insieme all’eventuale atto applicativo. Analogamente, sono state ritenute inammissibili per difetto di interesse attuale le censure contro mere facoltà future di estensione dei limiti e delle aree regolamentate. L’istituzione del Registro comunale è stata giudicata coerente con l’esigenza di monitorare il fenomeno. La disciplina transitoria è stata ritenuta attuativa dell’art. 59, comma 7, della legge regionale, che impone di salvaguardare per un periodo da tre a cinque anni gli immobili già destinati alla locazione breve nel 2024.

Norme richiamate

• artt. 9, 10, 11 e 12 direttiva 2006/123/CE

  Il regime autorizzatorio per le locazioni turistiche brevi è legittimo se non discriminatorio, giustificato da motivi imperativi di interesse generale e proporzionato; l’autorizzazione può avere durata limitata quando il numero dei titoli è contingentato o quando la temporaneità è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 4, punto 8, direttiva 2006/123/CE

  Tra i motivi imperativi di interesse generale rientrano la protezione dell’ambiente urbano, gli obiettivi di politica sociale e culturale e la conservazione del patrimonio storico e artistico.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  «i comuni, nell’ambito del regolamento di cui al comma 1, stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare un’attuazione graduale dei criteri e dei limiti previsti dal presente articolo»

  La disposizione abilita i Comuni capoluogo e quelli a più alta densità turistica a disciplinare con regolamento criteri, limiti, autorizzazioni, contingenti, requisiti e standard per le locazioni turistiche brevi, prevedendo anche disposizioni transitorie e la salvaguardia delle attività già esercitate nel 2024.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  L’autorizzazione ha durata illimitata salvo le eccezioni corrispondenti al contingentamento, al rinnovo automatico o alla giustificazione della durata limitata per un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 42 Cost.

  Le limitazioni amministrative alla locazione turistica breve costituiscono conformazione del diritto di proprietà, non espropriazione, quando il proprietario conserva altri possibili usi del bene e la destinazione turistica non è elemento essenziale della proprietà.

• art. 117, commi 2 e 3, Cost.

  La disciplina amministrativa delle locazioni turistiche brevi può rientrare prevalentemente nel turismo e nel governo del territorio, ferma la competenza statale sulla regolazione civilistica del contratto e dei suoi effetti.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito dalla l. n. 191/2023

  Le prescrizioni comunali relative a sicurezza, identificazione degli ospiti ed esposizione del CIN sono state ritenute, nei profili esaminati, riproduttive o attuative di obblighi già previsti dalla normativa statale.

• art. 109 TULPS

  La limitazione dei dispositivi idonei a eludere l’accertamento dell’identità degli ospiti è stata ricondotta alla normativa vigente in materia di identificazione degli alloggiati.

• art. 59, comma 7, l.r. Toscana n. 61/2024

  «in fase di prima attuazione del regolamento, escludono dall’applicazione dei medesimi limiti, per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, gli immobili e le unità immobiliari già destinati, nel corso dell’anno 2024, all’attività di locazione breve»

  La disposizione impone una disciplina transitoria graduale e consente di salvaguardare le attività di locazione breve già avviate nel corso del 2024.

• art. 24, commi 5-bis e 5-ter, d.P.R. n. 380/2001

  Le deroghe transitorie ai parametri dimensionali degli alloggi non rendono irragionevole che il regolamento comunale imponga, per le locazioni turistiche brevi, il requisito ordinario di 28 mq per l’alloggio monostanza destinato a una persona.

• art. 31 d.lgs. n. 79/2011

  null

• art. 4 d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Definisce, ai fini fiscali, le locazioni brevi di immobili abitativi di durata non superiore a trenta giorni.

• art. 53 d.lgs. n. 79/2011

  Individua le locazioni di alloggi per finalità turistiche, figura distinta ma compatibile con le locazioni brevi.

• art. 267 TFUE

  Le domande di rinvio pregiudiziale sono state ritenute manifestamente infondate perché la compatibilità del regime con il diritto dell’Unione risultava sufficientemente definita alla luce della giurisprudenza della CGUE.

Massime di principio

• Un regime autorizzatorio comunale per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando è previsto da una base legislativa, non è discriminatorio, persegue motivi imperativi di interesse generale — quali la tutela dell’ambiente urbano, la preservazione del tessuto sociale, la protezione del patrimonio storico-culturale e la disponibilità di alloggi a prezzi accessibili — ed è proporzionato agli effetti territorialmente concentrati del fenomeno.
• Il contingentamento delle autorizzazioni e la durata quinquennale dei titoli possono giustificare una deroga alla regola della durata illimitata delle autorizzazioni, se la temporaneità consente di monitorare l’evoluzione del fenomeno, verificare l’efficacia delle misure e impedire il consolidamento di rendite di posizione, mantenendo un equilibrio tra tutela degli operatori già attivi e possibilità di accesso futuro al mercato.
• La limitazione amministrativa della destinazione di immobili residenziali alla locazione turistica breve costituisce conformazione del diritto di proprietà, e non espropriazione, quando tale destinazione non è elemento essenziale del diritto dominicale e restano praticabili altri usi leciti del bene.
• Gli aspetti amministrativi e turistici delle locazioni turistiche brevi, anteriori ed esterni al contratto, possono essere disciplinati dalla Regione e dai Comuni nell’esercizio delle competenze in materia di turismo e governo del territorio; resta riservata allo Stato la disciplina civilistica dell’autonomia negoziale e degli effetti del contratto.
• Le disposizioni regolamentari generali che prevedono sospensione, decadenza o altre conseguenze sanzionatorie, senza applicazione concreta nei confronti del ricorrente, sono normalmente volizioni preliminari non immediatamente lesive e non possono essere impugnate autonomamente in assenza di un atto applicativo che renda attuale la lesione.
• Il principio di uguaglianza non impedisce di sottoporre il centro storico di una città, caratterizzato da particolare valore storico-culturale e da specifici effetti del turismo di massa, a limiti diversi da quelli applicati alle altre zone, poiché la disparità di trattamento presuppone situazioni di fatto omogenee.

Come è indicizzato