Sentenza n. 1643/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, entrata in Italia il 28 maggio 2025 in forza di un nulla osta al lavoro subordinato rilasciato il 1° febbraio 2022 e del conseguente visto d’ingresso, aveva chiesto alla Prefettura di Venezia, con istanza trasmessa via PEC il 16 giugno 2025, di essere convocata presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione per formalizzare il primo ingresso e sottoscrivere il contratto di soggiorno. Deduceva l’illegittimità dell’inerzia amministrativa e chiedeva l’ordine di fissare l’appuntamento entro trenta giorni, con eventuale nomina di un commissario ad acta. Il Ministero dell’Interno chiedeva il rigetto. Il TAR ha rilevato che, dopo la riforma del 2024 dell’art. 22, comma 6, del d.lgs. n. 286/1998, la convocazione fisica presso lo Sportello Unico non costituisce più una fase necessaria, essendo stata sostituita dalla sottoscrizione del contratto di soggiorno tra datore e lavoratore e dalla trasmissione telematica del documento. Tuttavia, la ricorrente contestava anche il mancato riscontro alla propria istanza e, ai sensi dell’art. 2 l. n. 241/1990, l’Amministrazione era comunque tenuta a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche semplificato, chiarendo il mutamento del quadro normativo e le conseguenze sulla posizione dell’interessata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti precisati. Ha escluso che la Prefettura fosse tenuta a convocare la lavoratrice e il datore di lavoro presso lo Sportello Unico, poiché la disciplina vigente ha soppresso tale adempimento, sostituendolo con una procedura digitale. Ha però accertato l’illegittimità del silenzio perché l’Amministrazione, pur non dovendo accogliere la richiesta di convocazione, doveva pronunciarsi espressamente sull’istanza, dando conto della modifica normativa e delle fasi procedimentali applicabili. Ha ordinato alla Prefettura di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Non ha nominato immediatamente il commissario ad acta, riservandone l’eventuale nomina su istanza della ricorrente in caso di ulteriore inadempimento. Il Ministero dell’Interno è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 22, comma 6, d.lgs. n. 286/1998

  Entro quindici giorni dalla data di ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore straniero sottoscrivono, mediante apposizione di firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata, il contratto di soggiorno di cui all’articolo 5-bis.

  La disposizione vigente ha soppresso la convocazione fisica presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, sostituendola con la sottoscrizione diretta tra le parti e la trasmissione telematica del contratto a cura del datore di lavoro.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. n. 286/1998

  Il nulla osta al lavoro è, altresì, rifiutato ovvero, nel caso sia stato rilasciato, è revocato se ... il contratto di soggiorno ... non sia trasmesso allo sportello unico per l’immigrazione nel termine ... salvo che il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o comunque non imputabili al lavoratore.

  La revoca del nulla osta non può fondarsi automaticamente sulla mancata trasmissione del contratto; l’Amministrazione deve accertare le cause dell’omissione e la sua imputabilità al lavoratore, instaurando il contraddittorio procedimentale.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286/1998

  Il datore di lavoro sia invitato a confermare il proprio interesse all’assunzione del lavoratore straniero prima del rilascio del visto d’ingresso.

  La conferma dell’interesse all’assunzione è stata anticipata a una fase anteriore al rilascio del visto, quale strumento di tutela dell’affidamento del lavoratore straniero.

• art. 22, comma 6-bis, d.lgs. n. 286/1998

  Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale.

  La mancata sottoscrizione del contratto non produce automaticamente un effetto ostativo alla permanenza e allo svolgimento dell’attività lavorativa nelle more del perfezionamento degli adempimenti.

• art. 2, comma 1, l. n. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza ... le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  Anche quando l’istanza chiede un adempimento non più previsto dalla legge, l’Amministrazione deve adottare un provvedimento espresso, eventualmente in forma semplificata, che spieghi il mutamento normativo e le conseguenti determinazioni.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il silenzio dell’Amministrazione è sindacabile quando permane l’obbligo di provvedere su un’istanza; nel caso concreto l’obbligo riguardava l’adozione di un provvedimento espresso, non la fissazione dell’appuntamento.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Prima della revoca del nulla osta per mancata trasmissione del contratto, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con lo straniero, consentendogli di dimostrare la non imputabilità dell’omissione.

• art. 97 Cost.

  I principi di trasparenza, leale collaborazione e buona amministrazione rafforzano l’obbligo dell’Amministrazione di rendere conoscibili agli interessati le ragioni giuridiche del mancato accoglimento delle loro istanze.

Massime di principio

• A seguito della riforma dell’art. 22, comma 6, del d.lgs. n. 286/1998, la convocazione fisica del lavoratore straniero e del datore di lavoro presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione non costituisce più una fase necessaria del procedimento di ingresso per lavoro subordinato; il contratto di soggiorno deve essere sottoscritto direttamente tra le parti e trasmesso telematicamente allo Sportello Unico.
• La soppressione della convocazione fisica non elimina l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi espressamente su un’istanza con cui lo straniero chieda tale convocazione. Lo Sportello Unico deve adottare, anche in forma semplificata, un provvedimento che spieghi l’inapplicabilità della convocazione e indichi le fasi procedimentali previste dalla disciplina vigente.
• La mancata trasmissione telematica del contratto di soggiorno non determina automaticamente la revoca del nulla osta al lavoro: l’Amministrazione deve accertare le ragioni dell’omissione e verificare se essa sia imputabile al lavoratore straniero o dipenda da cause a lui non imputabili.
• Prima di revocare il nulla osta per mancata trasmissione del contratto di soggiorno, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio procedimentale con lo straniero, consentendogli di dimostrare, tra l’altro, l’eventuale irreperibilità o rinuncia del datore di lavoro e valutando la possibilità di salvaguardare il procedimento e l’affidamento maturato.
• Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno, il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale; la mancata sottoscrizione non produce quindi, di per sé, un effetto automaticamente ostativo alla regolarizzazione della posizione dello straniero.

Come è indicizzato