Sentenza n. 47/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego provinciale dell'autorizzazione all'ampliamento delle torbiere su terreni confinanti, deducendo l'illegittimità derivata del provvedimento dall'incostituzionalità dell'art. 2, comma 3, della legge provinciale n. 19/2023, che stabilisce che non sono ammesse nuove domande per la coltivazione di torba. In primo luogo, ha lamentato la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, della libertà di iniziativa economica e d'impresa e del diritto di proprietà, sostenendo che il divieto sarebbe inidoneo, non necessario e sproporzionato rispetto agli obiettivi climatici perseguiti. Ha dedotto che le tecniche estrattive locali produrrebbero emissioni limitate, che il divieto determinerebbe maggiori emissioni per effetto delle importazioni di torba dal Nord Europa e che sarebbero state possibili misure meno restrittive, quali il contingentamento delle superfici, la riduzione graduale dell'attività, incentivi alla riduzione volontaria e misure compensative. In secondo luogo, ha sostenuto che la Provincia avrebbe invaso la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e della concorrenza, violando l'art. 117, comma 2, lettere e) e s), Cost., nonché la disciplina statale sulla VIA, che sottopone l'apertura delle torbiere a valutazione d'impatto ambientale o a verifica di assoggettabilità, senza vietarla in assoluto. Ha inoltre dedotto una disparità concorrenziale rispetto agli operatori situati fuori dalla Provincia. La ricorrente ha infine eccepito l'inammissibilità della memoria di replica provinciale nella parte contenente un link a un documento esterno, quale produzione documentale tardiva.

La decisione

Il Tribunale ha preliminarmente accolto l'eccezione relativa al link contenuto nella memoria di replica della Provincia, non tenendo conto del documento collegato perché prodotto tardivamente oltre il termine previsto dall'art. 73 c.p.a. Nel merito ha respinto il ricorso e dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge provinciale n. 19/2023. Ha chiarito che il divieto riguarda soltanto le nuove domande e non incide sulle autorizzazioni già rilasciate: l'autorizzazione della ricorrente, valida sino al 2032, può proseguire e, ricorrendone le condizioni, essere prorogata sino al 2034 ai sensi della disciplina transitoria. Quanto agli artt. 3, 41 e 42 Cost., il Collegio ha ricostruito la ratio della norma nella tutela delle torbiere quali ecosistemi fragili e pozzi naturali di assorbimento della CO2, nonché nella prevenzione delle emissioni derivanti dal loro degrado. Il divieto è stato ritenuto ragionevole, idoneo e necessario, poiché impedisce nuove alterazioni degli ecosistemi e costituisce una misura più certa rispetto a sistemi autorizzatori caso per caso. È stato inoltre ritenuto proporzionato in senso stretto, perché non determina l'immediata cessazione delle attività in corso, tutela l'affidamento degli operatori già autorizzati e non priva i proprietari di ogni possibile utilizzazione dei fondi. Il limite alla proprietà è stato qualificato come conformativo e non espropriativo; la libertà d'impresa è stata ritenuta non assoluta e conformabile per finalità ambientali, anche alla luce del testo vigente dell'art. 41 Cost. Il Collegio ha escluso che le tecniche estrattive asseritamente meno emissive o le eventuali maggiori emissioni da importazione rendano manifestamente irragionevole la scelta legislativa, poiché la norma tutela anche l'integrità ecosistemica delle torbiere, non soltanto il bilancio delle emissioni. Quanto alla competenza legislativa, la disciplina è stata ricondotta alla potestà legislativa primaria provinciale in materia di cave e torbiere, prevista dallo Statuto speciale. L'incidenza ambientale è stata considerata mediata e finalizzata a innalzare il livello di tutela, senza modificare gli standard ambientali uniformi statali né derogare in peius alla disciplina VIA. La normativa VIA è stata interpretata come disciplina procedurale, non come riconoscimento di un diritto sostanziale all'apertura di nuove torbiere. È stata esclusa anche la violazione della competenza statale in materia di concorrenza, poiché il divieto è generale, non discriminatorio e produce effetti sul mercato solo indiretti e conseguenti a una legittima misura ambientale. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 3, l.p. n. 19/2023

  non sono ammesse nuove domande per la coltivazione di torba

  La disposizione vieta la presentazione di nuove domande per l'attivazione di torbiere, senza incidere sulle autorizzazioni già rilasciate.

• art. 15 l.p. n. 19/2023

  le autorizzazioni di torbiere sono prorogate per un massimo di due anni, dedotte le proroghe già concesse

  La disciplina transitoria salvaguarda la durata delle autorizzazioni già rilasciate e consente, nei limiti previsti, una proroga massima biennale.

• art. 3 Cost.

  È il parametro del giudizio di ragionevolezza e proporzionalità delle scelte legislative; la questione è stata ritenuta manifestamente infondata.

• art. 41 Cost.

  non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana

  La libertà di iniziativa economica non è assoluta e può essere conformata, anche incisivamente, per finalità ambientali, purché il bilanciamento sia ragionevole e proporzionato.

• art. 42 Cost.

  la legge ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti

  Il divieto di escavazione integra un limite conformativo della proprietà, non un'espropriazione sostanziale, poiché non elimina ogni possibile utilizzazione del fondo né trasferisce il bene alla mano pubblica.

• art. 9 Cost.

  La tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni, legittima misure dirette a preservare le torbiere.

• art. 117, comma 2, lettere e) e s), Cost.

  La Provincia può disciplinare le cave e le torbiere nell'ambito della propria competenza statutaria, anche con misure ambientali più rigorose, purché non alteri gli standard uniformi statali, non comprometta il punto di equilibrio fissato dallo Stato e non disciplini la concorrenza in senso proprio.

• art. 8, punto 14, d.P.R. n. 670/1972

  miniere, comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere

  Attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano potestà legislativa primaria in materia di cave e torbiere.

• art. 4 d.P.R. n. 670/1972

  La potestà legislativa provinciale deve essere esercitata in armonia con la Costituzione, nel rispetto dei principi dell'ordinamento, degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.

• art. 7-bis e allegati III e IV d.lgs. n. 152/2006

  La disciplina statale sulla VIA e sulla verifica di assoggettabilità stabilisce uno standard procedurale uniforme, ma non riconosce un diritto sostanziale all'apertura di nuove torbiere e non impedisce alla Provincia di vietarle per finalità ambientali.

• art. 1, commi 1, lettera b), 2 e 3, d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Le attività economiche possono essere sottoposte a restrizioni proporzionate al perseguimento di finalità di interesse pubblico generale, comprese la tutela dell'ambiente e il rispetto degli obblighi europei e internazionali.

• art. 73 c.p.a.

  Il documento richiamato mediante link nella memoria di replica, costituendo produzione documentale tardiva, non può essere utilizzato dal giudice.

Massime di principio

• Il divieto legislativo di presentare nuove domande per l'apertura o l'ampliamento di attività estrattive ambientalmente impattanti può essere ritenuto ragionevole e proporzionato quando sia funzionale alla tutela di ecosistemi fragili e alla mitigazione climatica, anche se l'attività pregressa produce emissioni limitate o il divieto può determinare effetti indiretti sul mercato.
• La libertà di iniziativa economica privata e il diritto di proprietà non sono diritti assoluti: una disciplina ambientale generale, non arbitraria e proporzionata può conformare l'utilizzazione economica dei beni e lo svolgimento dell'impresa senza costituire espropriazione sostanziale, purché non elimini ogni utilità del bene e non imponga necessariamente la cessazione immediata delle attività autorizzate.
• Una norma che vieta nuove autorizzazioni può rispettare il principio di proporzionalità quando preveda una transizione graduale, salvaguardi la durata dei titoli già rilasciati e tuteli l'affidamento degli operatori esistenti, anche mediante la prosecuzione dell'attività fino alla scadenza e le proroghe previste dalla disciplina transitoria.
• La disciplina statale sulla VIA costituisce uno standard procedurale per la valutazione dell'impatto ambientale e non implica il riconoscimento di un diritto sostanziale all'autorizzazione dell'attività sottoposta a valutazione; una Provincia autonoma può quindi escludere nuove attività estrattive nell'esercizio della propria competenza, purché non riduca gli standard ambientali uniformi statali.
• Nell'ambito della competenza primaria statutaria in materia di cave e torbiere, una Provincia autonoma può introdurre livelli di tutela ambientale più elevati, se l'intervento non modifica gli standard uniformi statali, non compromette un punto di equilibrio inderogabile fissato dalla legislazione statale e non contrasta con obblighi internazionali o interessi nazionali.
• L'incidenza indiretta di una misura ambientale sull'accesso al mercato non determina, di per sé, un'invasione della competenza statale in materia di concorrenza, quando la disciplina sia generale, non discriminatoria, non introduca favoritismi o selezioni tra operatori e persegua direttamente una finalità ambientale rientrante nella competenza dell'ente territoriale.

Come è indicizzato