Sentenza n. 769/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria di € 1.040.000,00 applicata dal Comune in luogo della demolizione o del ripristino, in relazione a un mutamento abusivo di destinazione d’uso da turistico-ricettiva a residenziale, accompagnato da opere interne ed esterne, dalla realizzazione di autorimesse e unità abitative e da ulteriori difformità. Dopo l’ordinanza di demolizione del 2019, la proprietà aveva eseguito soltanto una demolizione parziale; il Comune aveva quindi accertato, mediante perizia del 20 gennaio 2021, l’impossibilità tecnica di procedere alla demolizione senza pregiudicare le parti conformi dell’edificio. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione degli artt. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001 e 14, comma 2, l.r. 23/2004, sostenendo che la fiscalizzazione dell’abuso richiedesse necessariamente un’istanza del privato; 2) incompetenza della Commissione provinciale VAM e violazione della disciplina regionale applicabile ratione temporis; 3) difetto di motivazione e di istruttoria per mancata considerazione delle caratteristiche specifiche dell’immobile; 4) travisamento e violazione dei criteri di stima, poiché il valore unitario di € 2.300/mq non sarebbe stato adeguatamente correlato alle quotazioni OMI. La ricorrente ha prodotto una propria perizia estimativa, contestando il quantum della sanzione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente ai vizi di motivazione e istruttoria relativi alla quantificazione della sanzione e ha annullato l’ordinanza impugnata ai fini del riesame. Ha respinto il primo motivo, ritenendo che né l’art. 33 d.P.R. 380/2001 né l’art. 14 l.r. 23/2004 subordinino l’applicazione d’ufficio della sanzione pecuniaria alternativa a un’iniziativa del privato: è sufficiente l’accertamento dell’oggettiva impossibilità tecnica di demolire senza pregiudicare le parti legittime. Ha respinto anche la censura di incompetenza della Commissione VAM, richiamando il precedente iter procedimentale ritenuto legittimo e confermando che la Commissione può quantificare l’aumento di valore ai sensi della disciplina regionale. Il TAR ha inoltre chiarito che, per immobili aventi destinazione legittima diversa da quella residenziale, la sanzione va determinata sulla differenza tra il valore di mercato del bene nella destinazione legittima e quello nella destinazione residenziale, senza applicare il criterio del costo di produzione previsto per gli immobili residenziali. Ha invece ritenuto fondati il terzo e il quarto motivo: i generici richiami al mercato delle strutture e alle quotazioni OMI non consentivano di comprendere quali zona, tipologia edilizia e parametri fossero stati utilizzati per attribuire il valore di € 2.300/mq; inoltre, la superficie commerciale era stata indicata soltanto in circa 470 mq, senza una stima precisa. Tali carenze impedivano di ricostruire l’iter logico della stima e di verificare il rispetto dei criteri regionali. L’amministrazione dovrà quindi procedere a un nuovo esame motivato e adeguatamente istruito. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione; per gli immobili aventi uso diverso dalla residenza, determinazione sulla base del valore venale

  La sanzione pecuniaria può essere applicata d’ufficio quando sia accertata l’impossibilità tecnica di demolire senza pregiudicare le parti conformi. Per gli immobili legittimamente destinati a uso non residenziale, il calcolo deve riferirsi ai valori ordinari di mercato e alla differenza di valore tra la destinazione legittima e quella residenziale.

• art. 14 l.r. 23/2004

  sanzione pecuniaria alternativa al ripristino

  La disposizione regionale non richiede un’istanza del privato quale presupposto necessario per l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva.

• art. 21, comma 2, l.r. 23/2004

  criterio di stima dell’aumento del valore dell’immobile

  La stima deve essere sorretta da parametri verificabili, con indicazione degli elementi utilizzati e adeguata motivazione in ordine al valore di mercato attribuito.

• art. 25, comma 2, lett. e), l.r. 37/2002

  competenza della Commissione VAM

  La Commissione provinciale VAM può essere incaricata della quantificazione dell’aumento del valore dell’immobile conseguente alla realizzazione dell’abuso.

• art. 3 l. 241/1990

  obbligo generale di motivazione

  Il provvedimento sanzionatorio deve consentire di ricostruire l’iter logico della stima, indicando i parametri, la zona, la tipologia edilizia e la superficie commerciale utilizzati.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione prevista dall’art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001 può essere applicata d’ufficio quando l’amministrazione accerti l’oggettiva impossibilità tecnica di eseguire il ripristino senza pregiudicare le parti legittime dell’edificio; non è necessaria una preventiva istanza del privato.
• Per determinare la sanzione relativa a un immobile avente destinazione legittima non residenziale, occorre confrontare il valore di mercato del bene nella destinazione legittima con quello conseguente alla destinazione residenziale, senza applicare il criterio del costo di produzione previsto per gli immobili residenziali.
• La stima dell’aumento di valore ai fini della sanzione edilizia deve essere adeguatamente motivata e istruita: il mero richiamo generico alle quotazioni OMI o al mercato immobiliare non è sufficiente se non sono indicati zona, tipologia edilizia, parametri di riferimento e criteri di calcolo.
• La superficie commerciale rilevante per la quantificazione della sanzione deve essere determinata con precisione; l’indicazione approssimativa della superficie impedisce il controllo sulla correttezza del quantum e determina un difetto di istruttoria e motivazione.

Come è indicizzato