Sentenza n. 3239/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la seconda verifica di anomalia dell'offerta della cooperativa risultata aggiudicataria, disposta in esecuzione di una precedente sentenza del TAR che aveva ordinato il rinnovo parziale della verifica alla luce del rinnovo del CCNL Aninsei intervenuto dopo la presentazione delle offerte. L'appellante ha dedotto, in primo luogo, la violazione del principio di immodificabilità dell'offerta, sostenendo che l'aggiudicataria avesse ridotto l'orario e l'organico del personale e modificato la struttura tecnico-organizzativa dell'offerta in sede di giustificazioni. Ha inoltre sostenuto che la dotazione organica fosse insufficiente rispetto alla lex specialis, che fossero stati applicati livelli contrattuali e minimi retributivi errati e che fossero stati omessi o sottostimati costi relativi a sanità integrativa, previdenza complementare, ente bilaterale, INPS, INAIL e rivalutazione del TFR. L'appellante ha quantificato i maggiori costi in relazione alla differenza retributiva derivante dall'inquadramento degli educatori al IV anziché al III livello, alle aliquote contributive, agli oneri accessori e alla previdenza complementare, sostenendo che il margine operativo residuo non fosse sufficiente a garantire la sostenibilità dell'offerta. Ha infine contestato il giudizio del TAR quanto alla possibilità di utilizzare un fondo di riserva e quanto all'incidenza di una precedente affermazione relativa alla quantificazione dei costi di gestione nell'8%.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ribadito che la verifica di anomalia ha natura globale e sintetica e non può trasformarsi in una verifica atomistica delle singole voci di costo o in una mera ricerca dell'errore contabile. In presenza di sopravvenienze, quale il rinnovo del CCNL intervenuto dopo la presentazione dell'offerta, restano immodificabili il prezzo complessivo, il ribasso, le prestazioni offerte e la struttura tecnico-organizzativa, ma sono ammesse modifiche delle giustificazioni, compensazioni e riallocazioni interne, purché l'offerta conservi complessiva affidabilità e assicuri la seria esecuzione del contratto. Nel caso concreto non risultavano modificati né il corrispettivo complessivo, né il ribasso, né la dotazione organica minima, né il contenuto delle prestazioni. Il rinnovo del CCNL era successivo alla scadenza per la presentazione delle offerte, sicché non poteva pretendersi che l'offerta originaria applicasse un contratto collettivo non ancora stipulato. I maggiori costi derivanti dal rinnovo trovavano copertura nel margine operativo e nelle riallocazioni interne, compreso l'aggregato contabile denominato "varie, eventuali e fondo di riserva", privo di autonoma disciplina giuridica vincolante. Le contestazioni sulle aliquote contributive sono state ritenute non decisive, anche alla luce della documentazione sulle aliquote concretamente applicate e della decontribuzione derivante dalla certificazione di parità di genere; il differenziale prospettato dall'appellante è stato considerato sovrastimato. Quanto agli oneri accessori, il Collegio ha escluso la piena cumulabilità tra previdenza complementare e rivalutazione del TFR e ha quantificato il maggior onere complessivo, anche assumendo le prospettazioni più gravose dell'appellante, in euro 87.553, inferiore al margine operativo di euro 88.932,24. È stata inoltre ritenuta priva di rilievo vincolante l'affermazione contenuta nella precedente sentenza del TAR secondo cui i costi di gestione potevano essere quantificati nell'8%, qualificata come obiter dictum. L'offerta è stata quindi ritenuta comprovata sostenibile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 cod. proc. amm.

  La disposizione è richiamata per lo scambio delle memorie difensive prima della discussione della causa.

• CCNL Aninsei

  il rinnovo del C.C.N.L. Aninsei è avvenuto in data successiva (15 giugno 2024) al termine di presentazione delle offerte tecnico-economiche (8 maggio 2024)

  Il rinnovo del contratto collettivo, successivo alla presentazione delle offerte, rileva come sopravvenienza nella verifica di anomalia e non poteva essere richiesto come parametro dell'offerta originaria.

Massime di principio

• La verifica di anomalia dell'offerta ha natura globale e sintetica: il giudizio deve accertare l'affidabilità complessiva dell'offerta in relazione alla concreta esecuzione del contratto e non può risolversi nella parcellizzazione delle singole voci di costo o nella ricerca isolata di errori contabili.
• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, l'offerta economica resta immodificabile quanto a prezzo complessivo, ribasso, prestazioni e struttura tecnico-organizzativa; sono tuttavia ammesse modifiche delle giustificazioni, compensazioni e riallocazioni interne tra voci, anche per sopravvenienze normative o contrattuali, purché l'offerta rimanga complessivamente affidabile al momento dell'aggiudicazione.
• Il rinnovo di un contratto collettivo intervenuto dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte non può rendere originariamente illegittima l'offerta per mancata applicazione di livelli retributivi e minimi non ancora vigenti; i relativi maggiori costi devono essere valutati nella verifica di anomalia e possono essere coperti mediante risorse interne all'offerta.
• Un aggregato contabile destinato a riserva, spese eventuali o altre componenti economiche non costituisce necessariamente una voce giuridicamente vincolata e può essere utilizzato, nella verifica di anomalia, per coprire sopravvenuti maggiori costi, purché la copertura resti interna all'economia dell'offerta e non derivi dall'utile generale dell'impresa o dalla sua complessiva solidità patrimoniale.
• La sostenibilità dell'offerta può essere affermata quando il margine operativo residuo è sufficiente a coprire, anche considerando le contestazioni più gravose plausibili, i maggiori oneri retributivi, contributivi e accessori; la valutazione deve riguardare l'equilibrio economico complessivo della commessa.

Come è indicizzato