Sentenza n. 1047/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, titolari dal 2022 di una concessione per quattro passi carrabili a servizio dei garage di proprietà, hanno impugnato il provvedimento comunale che, in sede di rinnovo per il 2024, ha autorizzato un solo accesso, motivando genericamente la limitazione con ragioni di ordine e sicurezza pubblica. Sono stati dedotti violazione di legge, difetto di motivazione, eccesso di potere, irragionevolezza e manifesta illogicità, violazione del principio di legalità e delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e lesione del legittimo affidamento, nonché dei principi di buona fede, correttezza, buon andamento e certezza del diritto. I ricorrenti hanno evidenziato che il precedente titolo consentiva quattro accessi nelle medesime condizioni di fatto e che il Comune non aveva indicato specifiche ragioni correlate al Codice della strada. Hanno inoltre contestato la successiva istruttoria comunale, svolta dopo l’adozione dell’atto e dopo la proposizione del ricorso, ritenendola inidonea a chiarire l’effettiva sussistenza di un divieto di sosta o di ragioni concrete di sicurezza. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità della propria costituzione per nullità della procura e ha difeso la legittimità dell’atto, anche attraverso argomentazioni ulteriori formulate in giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione relativa alla nullità della procura del Comune, ritenendo la procura conforme al modello legale, riferita espressamente al giudizio e regolarmente sottoscritta. Nel merito ha accolto congiuntamente le censure di violazione di legge, difetto di motivazione e difetto di istruttoria. La riduzione da quattro a un solo passo carrabile, intervenuta a meno di due anni dal precedente titolo e nelle medesime condizioni, non poteva essere giustificata dal generico richiamo alla sicurezza pubblica: il Comune avrebbe dovuto indicare specifiche ragioni, anche con riferimento alle regole del Codice della strada. L’istruttoria successiva, consistita principalmente in un sopralluogo, non ha accertato in modo certo né la legittimità del doppio senso di marcia in relazione alla larghezza della strada né l’esistenza di un divieto di sosta; il solo fatto che la strada fosse a doppio senso non dimostrava automaticamente l’esistenza di tale divieto. Il giudice ha escluso che le difese processuali del Comune potessero integrare la motivazione originaria, trattandosi di attività discrezionale e di motivazione carente su elementi essenziali. È stata inoltre ravvisata la violazione delle garanzie partecipative, in relazione alla mancata interlocuzione del privato su una decisione discrezionale e sostanzialmente riduttiva del precedente titolo. Il TAR ha ritenuto non applicabile la sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, rilevando comunque che il Comune non aveva dimostrato in giudizio quali concrete ragioni avrebbero impedito un esito diverso. È stata altresì ritenuta fondata, nei limiti indicati, la censura riferita all’art. 21-quinquies l. 241/1990, in ragione della natura sostanzialmente parzialmente revocatoria del nuovo atto e della violazione delle garanzie procedimentali. Il provvedimento è stato annullato: qualora il Comune intenda confermare la riduzione degli accessi, dovrà rinnovare e integrare il procedimento mediante un’effettiva istruttoria e una motivazione esaustiva e articolata. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione costituisce contenuto essenziale della decisione amministrativa e, in presenza di esercizio discrezionale del potere, non consente che la motivazione carente sia integrata successivamente mediante memorie difensive dell’amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, quando dovuta, incide sulle garanzie partecipative del privato e non può essere sanata attraverso la dimostrazione giudiziale dell’immutabilità dell’esito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La riduzione sostanziale di un precedente titolo concessorio può assumere natura sostanzialmente revocatoria e deve rispettare le garanzie procedimentali connesse all’esercizio del relativo potere.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria dei vizi partecipativi non opera, secondo la motivazione della sentenza, rispetto alla mancata comunicazione dei motivi ostativi e comunque non consente di dequotare la motivazione di un provvedimento discrezionale carente.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Quando il giudizio riguarda un provvedimento espressivo di discrezionalità amministrativa, il giudice non può sostituire la motivazione mancante né pronunciarsi direttamente sulla fondatezza sostanziale della pretesa sulla base di ragioni non espresse dall’amministrazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può fondare la decisione su rationes estranee all’impianto motivazionale dell’atto, poiché ciò violerebbe i limiti della domanda e la separazione dei poteri.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riduce o modifica un titolo precedentemente rilasciato, il generico richiamo a ragioni di sicurezza pubblica non è sufficiente: la motivazione deve indicare le circostanze concrete, gli accertamenti svolti e le specifiche norme applicate, soprattutto se le condizioni di fatto risultano immutate rispetto al titolo precedente.
• L’istruttoria deve precedere l’adozione del provvedimento e deve accertare in modo concreto i presupposti del potere esercitato; un sopralluogo successivo, non risolutivo e privo di dati certi, non può colmare il difetto originario di istruttoria e motivazione.
• La motivazione di un provvedimento discrezionale non può essere integrata o sostituita dalle memorie difensive dell’amministrazione nel giudizio, quando le ragioni decisive non risultino dall’atto o da un’istruttoria procedimentale univoca e completa.
• La riduzione sostanziale di un precedente titolo favorevole, ove presenti natura sostanzialmente revocatoria, impone il rispetto delle garanzie partecipative e delle regole procedimentali proprie dell’autotutela o della modifica del titolo.
• L’annullamento per difetto di motivazione e istruttoria non impedisce all’amministrazione di rieditare il potere, ma la vincola a svolgere un’effettiva istruttoria e a rendere una motivazione esaustiva e coerente con gli accertamenti compiuti.

Come è indicizzato