Corte di giustizia, Sentenza C-78/18

Inadempimento dell’Ungheria per la legge sulla trasparenza delle organizzazioni che ricevono sostegno dall’estero

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria. Oggetto della controversia è la legge ungherese n. LXXVI del 2017 sulla trasparenza delle organizzazioni che ricevono sostegno dall’estero, che impone obblighi di registrazione, dichiarazione e pubblicità a talune organizzazioni della società civile finanziate da altri Stati membri o da paesi terzi, prevedendo anche sanzioni in caso di inadempimento.

Parti e svolgimento del procedimento

La Commissione agisce quale ricorrente; l’Ungheria è convenuta; il Regno di Svezia interviene a sostegno della Commissione. Dopo la fase precontenziosa, la Commissione ha contestato all’Ungheria la violazione dell’articolo 63 TFUE e degli articoli 7, 8 e 12 della Carta. L’Ungheria ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per il modo in cui era stato condotto il procedimento precontenzioso, ma la Corte ha respinto l’eccezione.

Normativa nazionale contestata

La legge ungherese definisce come organizzazioni che ricevono sostegno dall’estero associazioni e fondazioni che ottengono, direttamente o indirettamente, apporti di denaro o altri attivi patrimoniali provenienti dall’estero oltre determinate soglie. Tali soggetti devono:

• comunicare entro 15 giorni la loro trasformazione in organizzazione che riceve sostegno dall’estero;
• presentare annualmente dichiarazioni dettagliate al giudice della registrazione;
• pubblicare sul proprio sito e nei propri materiali il fatto di essere organizzazioni che ricevono sostegno dall’estero;
• sopportare la diffusione pubblica dei dati da parte del ministero competente. In caso di inosservanza sono previste intimazioni del pubblico ministero, sanzioni pecuniarie e, in ultima istanza, la possibilità di scioglimento.

Ricevibilità e onere della prova

La Corte ha ritenuto ricevibile il ricorso, osservando che la mera fissazione di termini brevi nel procedimento precontenzioso non comporta di per sé l’irricevibilità, salvo prova che ciò abbia concretamente compromesso i diritti di difesa dello Stato membro. Ha poi ribadito che spetta alla Commissione provare l’inadempimento, ma ha precisato che, quando la violazione deriva dall’adozione di una legge il cui contenuto non è contestato, la prova può risultare dall’analisi giuridica delle disposizioni nazionali, senza necessità di dimostrare effetti pratici specifici.

Restrizione alla libertà di circolazione dei capitali

La Corte ha anzitutto qualificato i finanziamenti transfrontalieri alle associazioni e fondazioni come movimenti di capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE, richiamando la nozione elaborata anche alla luce della direttiva 88/361/CEE. Ha poi affermato che la legge ungherese introduce una restrizione perché:

• si applica ai capitali provenienti da altri Stati membri o da paesi terzi;
• impone obblighi amministrativi e identificativi aggiuntivi solo ai beneficiari di sostegno estero;
• stigmatizza tali organizzazioni come "organizzazioni che ricevono sostegno dall’estero";
• impone la divulgazione pubblica dei dati dei finanziatori;
• prevede sanzioni fino allo scioglimento. Secondo la Corte, il criterio della provenienza estera del finanziamento determina una discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità, poiché discrimina in base al luogo di residenza o sede dei finanziatori. Ne deriva una restrizione vietata dall’articolo 63 TFUE, salvo giustificazione.

Mancata giustificazione della restrizione

La Corte ha riconosciuto che la trasparenza del finanziamento associativo può costituire, in linea di principio, una ragione imperativa di interesse generale, e che gli Stati membri possono anche invocare, in presenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave, l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la lotta al riciclaggio, al finanziamento del terrorismo e alla criminalità organizzata. Tuttavia ha escluso che l’Ungheria avesse dimostrato la necessità e la proporzionalità della disciplina, rilevando che:

• la normativa si applica in modo generalizzato a tutti i finanziamenti esteri oltre soglia;
• essa presuppone una diffidenza di principio verso il sostegno proveniente dall’estero;
• le soglie e gli obblighi non sono calibrati su un rischio concreto e specifico;
• l’Ungheria non ha provato l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave. Pertanto, la restrizione non è giustificata né ex articolo 65 TFUE né alla luce di una ragione imperativa di interesse generale.

Applicabilità della Carta e limitazione dei diritti fondamentali

Poiché la misura nazionale attua il diritto dell’Unione nel senso dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, la Corte ha verificato anche la compatibilità con gli articoli 7, 8 e 12 della Carta. Ha ritenuto che la legge limiti:

• la libertà di associazione, perché rende più difficile il funzionamento e il reperimento di fondi delle organizzazioni, le stigmatizza e le espone a rischio sanzionatorio;
• il diritto al rispetto della vita privata, perché impone la comunicazione e la pubblicazione di dati identificativi e finanziari di persone fisiche e, in certi casi, di persone giuridiche;
• il diritto alla protezione dei dati personali, perché comporta il trattamento e la diffusione di dati personali senza adeguata giustificazione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della Carta. La Corte ha escluso che tali limitazioni fossero giustificate, rinviando alla propria valutazione già svolta sull’assenza di una finalità di interesse generale idonea a sorreggere la legge e alla mancanza di proporzionalità.

Decisione e dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che l’Ungheria, adottando le disposizioni della legge sulla trasparenza che impongono obblighi di registrazione, dichiarazione e pubblicità a talune organizzazioni della società civile finanziate dall’estero, ha introdotto restrizioni discriminatorie e ingiustificate, in violazione dell’articolo 63 TFUE e degli articoli 7, 8 e 12 della Carta. L’Ungheria è stata condannata alle spese, mentre il Regno di Svezia sopporta le proprie spese.

Principi affermati

• I finanziamenti transfrontalieri alle organizzazioni della società civile rientrano nella nozione di movimenti di capitali.
• Un regime nazionale che differenzia gli obblighi in base alla provenienza estera del sostegno finanziario introduce una discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità.
• La trasparenza del finanziamento associativo può costituire un obiettivo legittimo, ma la legge deve essere proporzionata e non può fondarsi su una presunzione generalizzata di sospetto verso i capitali esteri.
• Gli obblighi di pubblicazione dei dati dei donatori e le etichette stigmatizzanti possono incidere simultaneamente sulla libertà di associazione, sulla vita privata e sulla protezione dei dati personali.