Corte di giustizia, Sentenza C-328/19

Trasferimento di competenze tra comuni e affidamento in house nel modello del "comune responsabile"

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Korkein hallinto-oikeus finlandese in materia di appalti pubblici e cooperazione tra comuni. Il problema nasce dall’affidamento diretto, da parte della città di Pori, di servizi di trasporto a una società interamente controllata, nell’ambito di accordi di cooperazione fondati sul modello finlandese del "comune responsabile".

Fatti e procedimento principale

I comuni interessati avevano concluso accordi di cooperazione per la gestione, da un lato, dei trasporti pubblici e, dall’altro, dei servizi sociali e sanitari. Con l’accordo sui servizi sociali e sanitari, alcuni comuni avevano trasferito alla città di Pori la responsabilità dell’organizzazione dei servizi per l’intero territorio di cooperazione; la città operava tramite una commissione comune e si avvaleva della società Porin Linjat Oy, interamente detenuta e qualificata come organismo collegato/in house.

La controversia è sorta dopo che la commissione competente aveva deciso di affidare senza gara a Porin Linjat il trasporto di persone disabili verso luoghi di lavoro e attività diurne. Il tribunale finlandese di primo grado aveva annullato la decisione ritenendo, tra l’altro, che la società non potesse essere considerata organismo collegato e che non vi fosse base per sottrarre l’affidamento all’obbligo di gara. La città di Pori e Porin Linjat hanno quindi proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2004/18/CE, in particolare l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), che definisce gli appalti pubblici come contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra amministrazioni aggiudicatrici e operatori economici.

Sono poi rilevanti il regolamento (CE) n. 1370/2007 sui servizi pubblici di trasporto di passeggeri, in particolare:

• l’articolo 2, che definisce "autorità competente" e "operatore interno";
• l’articolo 5, paragrafo 1, che disciplina l’aggiudicazione dei contratti di servizio pubblico;
• l’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), che consente alle autorità competenti locali di procedere all’aggiudicazione diretta a un operatore interno, a condizioni specifiche.

Rileva inoltre l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, richiamato dalla giurisprudenza Remondis, in tema di rispetto dell’identità nazionale e delle strutture fondamentali degli Stati membri, comprese le autonomie locali.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se il modello del "comune responsabile" rappresenti un trasferimento di competenze escluso dall’ambito della direttiva 2004/18, oppure una cooperazione orizzontale o una figura autonoma diversa;
• se, in caso di trasferimento di competenze, il comune responsabile possa affidare senza gara a un proprio organismo in house servizi destinati anche agli altri comuni che hanno trasferito la competenza;
• se, per verificare se l’organismo in house svolga la parte essenziale della sua attività, debba essere considerato anche il fatturato derivante dai servizi di trasporto organizzati dal comune responsabile per conto degli altri comuni.

Ragionamento della Corte: il modello del "comune responsabile" come trasferimento di competenze

La Corte richiama la sentenza Remondis, secondo cui il trasferimento volontario di competenze tra autorità pubbliche rientra nella sfera protetta dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE e non costituisce un appalto pubblico, perché manca il carattere sinallagmatico e oneroso tipico del contratto di appalto.

Per qualificare la misura come trasferimento di competenze, occorre che l’autorità che riceve la competenza:

• organizzi autonomamente l’esecuzione dei compiti relativi alla competenza stessa;
• stabilisca il quadro normativo di riferimento;
• disponga dell’autonomia finanziaria necessaria;
• eserciti la competenza sotto la propria responsabilità.

Applicando tali criteri, la Corte rileva che, nel caso finlandese, la città di Pori assume la responsabilità di valutare i bisogni, definire ampiezza e qualità dei servizi, determinarne le modalità di prestazione, assicurarne disponibilità, accessibilità, qualità, controllo e monitoraggio. Inoltre, la gestione economica è organizzata con bilanci e piani predisposti congiuntamente, e i costi sono ripartiti in funzione dell’utilizzo dei servizi. Ciò è sufficiente, salvo verifica del giudice nazionale, per qualificare l’accordo come trasferimento di competenze.

Effetti del trasferimento: amministrazione aggiudicatrice e affidamento in house

La Corte afferma che, una volta trasferita la competenza, il comune responsabile diventa l’amministrazione aggiudicatrice competente per l’intero perimetro del servizio trasferito. Di conseguenza, non sarebbe coerente con l’effetto utile del trasferimento negare al comune responsabile la possibilità di organizzare il servizio per l’intera area di cooperazione.

Quanto all’in house, la Corte ricorda i requisiti classici derivanti dalla giurisprudenza Teckal:

• controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;
• svolgimento della parte essenziale delle attività a beneficio dell’amministrazione o delle amministrazioni che controllano l’organismo.

La Corte osserva che il fatto che i comuni aderenti non detengano partecipazioni nel capitale dell’organismo affidatario non impedisce, di per sé, l’affidamento in house, poiché il controllo analogo può manifestarsi anche in forme diverse dalla partecipazione societaria. Nel modello del "comune responsabile", i comuni contraenti possono esercitare un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni importanti dell’ente affidatario, pur senza detenere quote nel capitale.

Calcolo della parte essenziale dell’attività dell’in house

Per verificare se Porin Linjat svolga la parte essenziale delle proprie attività a beneficio del soggetto controllante, la Corte ritiene che occorra considerare tutte le attività svolte nell’ambito dei due accordi di cooperazione rilevanti, non limitandosi a quelle rese nell’interesse diretto della sola città di Pori.

Pertanto, ai fini del calcolo del fatturato, vanno sommati:

• il fatturato generato su richiesta della città di Pori nell’ambito dell’accordo sui servizi sociali e sanitari;
• il fatturato generato nell’ambito dell’accordo sui trasporti pubblici;
• il fatturato realizzato per conto degli altri comuni aderenti agli accordi.

La circostanza che gli accordi non coincidano perfettamente quanto alle parti o all’oggetto non è ritenuta decisiva, purché esistano garanzie sufficienti a evitare che l’ente in house acquisisca una vocazione commerciale autonoma e un margine di manovra tale da compromettere il controllo pubblico.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• un accordo tra comuni che trasferisca a uno di essi la responsabilità dell’organizzazione di servizi a favore dei comuni aderenti, costituendo trasferimento di competenze ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, è escluso dall’ambito di applicazione della direttiva 2004/18;
• il comune beneficiario del trasferimento può, ai fini delle aggiudicazioni successive, essere considerato amministrazione aggiudicatrice e può affidare direttamente a un organismo in house servizi destinati non solo ai propri bisogni ma anche a quelli degli altri comuni aderenti, senza confronto concorrenziale, se ricorrono le condizioni dell’in house.

Portata pratica

La sentenza è particolarmente rilevante per gli enti locali e per gli operatori che assistono amministrazioni pubbliche in strutture consortili o cooperative. La Corte distingue nettamente tra trasferimento di competenze, sottratto alla disciplina sugli appalti, e semplice cooperazione tra amministrazioni, valorizzando la sostanza dell’assetto organizzativo e finanziario. In presenza di un vero trasferimento, l’ente responsabile può centralizzare l’organizzazione del servizio e utilizzare strumenti in house, con effetti estesi all’intera area di cooperazione.