Sentenza n. 13788/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l'attuazione del payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, deducendo violazione delle norme legislative che disciplinano i tetti di spesa e il ripiano, della legge n. 241/1990 e dello Statuto dei diritti del contribuente, nonché eccesso di potere per erronea o mancata valutazione dei presupposti, irragionevolezza, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e lesione dell'affidamento. Ha inoltre dedotto l'illegittimità costituzionale del meccanismo di ripiano per violazione degli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dei principi eurounitari di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione e libertà d'impresa. In particolare, la società ha contestato la determinazione retroattiva dei tetti regionali, la carenza di trasparenza e di contraddittorio, il calcolo del fatturato senza scorporo dei costi accessori e al lordo dell'IVA, nonché l'incidenza del payback sulle gare e sui contratti di fornitura. Con motivi aggiunti ha impugnato diversi provvedimenti regionali che individuavano le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti. Con l'ultimo ricorso per motivi aggiunti ha contestato anche la definizione agevolata introdotta dall'art. 7 del d.l. n. 95/2025, deducendone l'illegittimità costituzionale.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato rigettato. Il TAR ha ritenuto che il meccanismo del payback fosse conoscibile dagli operatori già dal 2015, prima dello svolgimento delle gare, sia quanto alle percentuali di ripiano sia quanto al criterio di imputazione proporzionale al fatturato. La successiva determinazione dei tetti regionali non ha quindi leso il legittimo affidamento, poiché il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già noto e ragionevolmente prevedibile. Il sistema di calcolo è stato ritenuto sufficientemente chiaro e trasparente: il superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano sono stati certificati dal decreto ministeriale del 6 luglio 2022 sulla base dei dati della voce BA0210 del modello CE, mentre il decreto del 6 ottobre 2022 ha disciplinato la ricognizione delle fatture e il calcolo del fatturato di ciascuna impresa. È stata ritenuta legittima l'inclusione dell'IVA, poiché il fatturato rilevante è previsto dalla legge al lordo dell'imposta e le amministrazioni acquirenti sono consumatori finali. Non è stata ravvisata la necessità di un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese, incompatibile con la natura vincolata e tecnico-contabile del procedimento. Le censure costituzionali ed eurounitarie sono state respinte mediante rinvio alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha escluso l'illegittimità del meccanismo per il periodo 2015-2018. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, operando sul fatturato complessivo delle imprese e non modificando quantità, prezzi o risultati delle gare. I ricorsi per motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, i provvedimenti regionali hanno natura meramente attuativa, tecnico-contabile e vincolata: le Regioni si limitano a verificare il fatturato, compilare gli elenchi e imporre il pagamento di somme già determinate sulla base di presupposti fissati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur, in un rapporto paritario a valle dell'esercizio del potere statale, e spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. La questione di costituzionalità dell'art. 7 del d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante, poiché la ricorrente non aveva scelto di avvalersi della definizione agevolata, e comunque manifestamente infondata: la definizione è un beneficio facoltativo e non impedisce la tutela giurisdizionale, subordinando soltanto la coltivazione della contestazione del debito alla rinuncia al beneficio. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. n. 125/2015

  superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per l'acquisto di dispositivi medici rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  La norma disciplina il meccanismo di payback, attribuendo allo Stato la fissazione e certificazione del tetto e del relativo superamento e alle Regioni la verifica contabile, l'individuazione delle aziende obbligate e la richiesta delle somme.

• art. 1, commi 586 e 587, l. 23 dicembre 2014, n. 190

  Richiamata tra le norme poste a base della disciplina dei tetti e del ripiano della spesa per dispositivi medici.

• art. 1, commi 548-552, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  Richiamata tra le norme legislative rilevanti per il meccanismo di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 390 e 392, l. 11 dicembre 2016, n. 232

  Richiamata tra le norme legislative disciplinanti il sistema dei tetti di spesa e del ripiano.

• art. 1, comma 1, d.l. 6 luglio 2022, n. 95

  Il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 certifica il superamento del tetto sulla base dei dati della voce BA0210 del modello CE consolidato regionale.

• decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Stabilisce le linee guida e le modalità procedurali per la determinazione del fatturato delle aziende e per l'adozione dei provvedimenti regionali di ripiano.

• art. 1, comma 2, decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Individua il fatturato annuo dell'impresa nella somma degli importi delle fatture relative ai dispositivi medici contabilizzati alla voce BA0210 del modello CE, al lordo dell'IVA.

• art. 7, d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito dalla l. 8 agosto 2025, n. 118

  Introduce una definizione agevolata del debito da payback; la questione di costituzionalità è irrilevante se l'impresa non intende avvalersi del beneficio e comunque non è manifestamente infondata perché il beneficio è facoltativo e non sopprime il diritto di agire in giudizio.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR esclude che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato per l'avviso alle parti del possibile difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il rinvio a precedenti conformi per la ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Disciplina l'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato svolta in modalità telematica.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la conoscibilità ex ante dell'obbligo di ripiano e dei suoi criteri essenziali esclude, in linea generale, la violazione del legittimo affidamento derivante dalla successiva determinazione dei tetti regionali e degli importi concretamente dovuti.
• Il superamento del tetto di spesa per dispositivi medici può essere calcolato sul fatturato al lordo dell'IVA quando la legge lo prevede espressamente e le amministrazioni acquirenti operano come consumatori finali; nel fatturato rilevante rientra il prezzo del dispositivo, mentre non rilevano i costi sostenuti dall'impresa fornitrice.
• Le Regioni e le Province autonome, nell'attuazione del payback per gli anni 2015-2018, svolgono attività vincolate e meramente tecnico-contabili: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende obbligate e determinano le somme dovute applicando criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza poter fissare autonomamente il tetto di spesa o certificarne il superamento.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo degli importi richiesti dalle Regioni a titolo di payback, quando l'attività amministrativa è meramente vincolata e non implica esercizio di potere autoritativo, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.
• Il payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica quantità, prezzi o risultati delle singole gare e dei contratti di fornitura; pertanto, non costituisce una rimodulazione delle procedure di evidenza pubblica né altera ex post il contenuto dei contratti.
• Una definizione agevolata del debito da payback, se configurata come beneficio facoltativo, non viola di per sé il diritto di difesa: l'impresa può rinunciare al beneficio e coltivare la contestazione giudiziale dell'obbligazione, assumendo il rischio dell'esito del giudizio.

Come è indicizzato