Sentenza n. 700/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'approvazione del progetto operativo di bonifica, sostenendo che fosse stata adottata prima della conclusione dell'espropriazione e che includesse interventi e costi eccedenti la mera decontaminazione dell'area. Con il primo motivo ha dedotto difetto di attribuzione o incompetenza del Delegato del Commissario Governativo, ritenendo che la competenza spettasse agli organi ordinari previsti dalla disciplina sulle bonifiche o, eventualmente, ad AIPO quale soggetto attuatore dell'opera idraulica. Con il secondo motivo ha dedotto violazione delle regole procedimentali, difetto di motivazione e di istruttoria, lamentando la mancata considerazione delle osservazioni presentate dalla precedente proprietaria durante la conferenza di servizi. Con il terzo motivo ha denunciato l'approvazione del progetto prima della conclusione dell'espropriazione, prospettando uno sviamento del potere diretto a ridurre l'indennità espropriativa e a trasferire sulla ricorrente costi propri della realizzazione della vasca. Con il quarto motivo ha contestato la scelta di perseguire il raggiungimento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), anziché delle sole concentrazioni soglia di rischio (CSR), nonché i quantitativi di scavo, ritenuti funzionali all'opera idraulica e non alla bonifica. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e la carenza di interesse a ricorrere.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente riconosciuto la propria giurisdizione, ritenendo che il decreto impugnato approvasse un progetto operativo di bonifica e incidesse sulle acque pubbliche solo incidentalmente: l'interesse perseguito era principalmente ambientale e di mitigazione del rischio idrogeologico, non quello relativo al regime o alla gestione delle acque pubbliche. Ha inoltre riconosciuto l'interesse concreto e attuale della ricorrente, poiché gli interventi di bonifica d'ufficio costituiscono onere reale e incidono sulla posizione patrimoniale del proprietario dell'area. Nel merito, ha escluso il difetto di attribuzione o incompetenza: gli artt. 17 d.l. 195/2009 e 10, commi 1, 5 e 2-ter, d.l. 91/2014 attribuiscono al Commissario di Governo, e al soggetto delegato, poteri ampi per adottare tutti gli atti necessari alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico. La bonifica era stata qualificata come intervento essenziale e propedeutico alla vasca di laminazione, sicché rientrava nell'ambito di tali poteri. Ha respinto anche la censura procedimentale: le osservazioni della precedente proprietaria erano state esaminate e sinteticamente disattese, con riferimento alla scelta di perseguire le CSC e all'irrilevanza delle valutazioni economico-finanziarie; non era necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione. Quanto ai motivi terzo e quarto, il TAR ha ritenuto legittima la scelta di una bonifica diretta al raggiungimento delle CSC, anziché delle sole CSR. La disciplina ambientale e regionale consente infatti una bonifica più radicale, in relazione alla destinazione d'uso dell'area, e la scelta risultava coerente con la tutela ambientale, la salvaguardia della vita umana e il principio di massima precauzione. Non esisteva inoltre una regola che imponesse di concludere l'espropriazione prima dell'approvazione del progetto di bonifica. La posizione della ricorrente non era incisa dall'assenza di responsabilità originaria per l'inquinamento, poiché essa aveva acquistato l'area conoscendone lo stato e assumendo contrattualmente gli oneri di caratterizzazione e bonifica. Infine, la verificazione disposta dal TAR aveva escluso una sovrastima intenzionale dei volumi di scavo, ritenendoli coerenti con una bonifica finalizzata alle CSC. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 143 r.d. 1775/1933

  La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche riguarda i provvedimenti definitivi direttamente incidenti sulla materia delle acque pubbliche; ne sono esclusi gli atti solo strumentalmente collegati a procedimenti sulle acque, quando prevalgono interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  gli interventi di bonifica su siti contaminati, qualora effettuati d'ufficio, "costituiscono onere reale"

  L'onere reale giustifica il riconoscimento dell'interesse concreto del proprietario dell'area e impedisce che i costi della bonifica ricadano definitivamente sulla collettività.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  la bonifica è "l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse ... ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)"

  La definizione normativa individua le CSR come livello ordinario di riferimento, senza escludere obiettivi di risanamento più radicali.

• Allegato 3 alla parte IV, Titolo V, d.lgs. 152/2006

  La bonifica di un sito inquinato è finalizzata ad eliminare l'inquinamento ... o a ricondurre le concentrazioni ... entro i valori soglia di contaminazione (CSC) ... o ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR)

  La bonifica può essere diretta alternativamente al raggiungimento delle CSC o delle CSR, in relazione alla destinazione d'uso e alla metodologia applicabile.

• art. 18 regolamento regionale Lombardia n. 2/2012

  Il documento di analisi di rischio ... non deve essere presentato, qualora ... si persegua il raggiungimento delle CSC ... Il progetto operativo ... deve prevedere, in tal caso, il raggiungimento delle CSC quale obiettivo di bonifica

  La disciplina regionale consente di perseguire direttamente le CSC e impone tale obiettivo nel progetto operativo quando il soggetto interessato scelga questa modalità.

• art. 17 d.l. 195/2009

  i commissari attuano gli interventi ... e, se del caso, emanano gli atti e i provvedimenti e curano tutte le attività di competenza delle amministrazioni pubbliche necessarie alla realizzazione degli interventi

  La disposizione attribuisce ai commissari poteri ampi, comprensivi degli atti necessari alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico.

• art. 10, comma 5, d.l. 91/2014

  il commissario di Governo è titolare dei procedimenti di approvazione e autorizzazione dei progetti ... emana gli atti e i provvedimenti e cura tutte le attività ... necessari alla realizzazione degli interventi

  Il Commissario di Governo è titolare dei procedimenti di approvazione e autorizzazione dei progetti connessi agli interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico.

• art. 10, comma 2-ter, d.l. 91/2014

  I poteri del Commissario di Governo possono essere esercitati dal soggetto da lui delegato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La motivazione finale non deve confutare analiticamente tutte le osservazioni procedimentali, essendo sufficiente che dimostri che l'amministrazione le abbia complessivamente considerate e abbia formato consapevolmente la propria decisione.

Massime di principio

• La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche non ricorre per il solo collegamento materiale di un provvedimento con un'opera riguardante acque pubbliche: quando l'atto approva principalmente un progetto di bonifica e persegue interessi ambientali e di mitigazione del rischio idrogeologico, incidendo sulle acque solo incidentalmente, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria del giudice amministrativo.
• I poteri attribuiti al Commissario di Governo per la mitigazione del rischio idrogeologico comprendono tutti gli atti e provvedimenti necessari alla realizzazione dell'intervento, inclusa l'approvazione e autorizzazione di una bonifica che sia stata qualificata come essenziale e propedeutica all'opera idraulica; tali poteri possono essere esercitati dal soggetto delegato.
• La disciplina della bonifica consente di perseguire non soltanto le concentrazioni soglia di rischio, ma anche il più elevato obiettivo delle concentrazioni soglia di contaminazione, quando ciò sia coerente con la destinazione d'uso dell'area e con la tutela dell'ambiente e della salute pubblica.
• Non sussiste una regola generale che imponga la conclusione del procedimento espropriativo prima dell'approvazione di un progetto operativo di bonifica, quando la bonifica costituisca intervento autonomamente necessario e propedeutico alla realizzazione dell'opera pubblica.
• La motivazione del provvedimento conclusivo può esaminare sinteticamente le osservazioni procedimentali: è sufficiente che risulti la loro considerazione complessiva e siano indicate le ragioni essenziali del loro superamento, senza una risposta analitica a ogni argomento.
• Il proprietario che acquista consapevolmente un sito contaminato e assume contrattualmente gli oneri di caratterizzazione e bonifica non può contestare l'incidenza di tali obblighi sulla propria posizione sulla base della sola estraneità all'inquinamento originario; la legittimità degli interventi resta comunque valutabile, ma l'acquisto consapevole e l'assunzione contrattuale degli oneri sono rilevanti nella valutazione della posizione del proprietario.

Come è indicizzato