Cassazione Civile, Sentenza n. 28277/2024 del 04/11/2024

Esito

La controversia

La CONSOB impugna la sentenza della Corte d'appello di Firenze che aveva annullato la delibera sanzionatoria n. 20068/2017, sostenendo che la Corte territoriale ha errato nel ritenere tardivo l'avvio del procedimento sanzionatorio per violazioni degli artt. 94, commi 2 e 7, TUF. In particolare la ricorrente censura (i) omessa o apparente motivazione su precedenti riferimenti, (ii) omesso esame di fatti decisivi relativi alla data di acquisizione di documenti della Banca d'Italia, (iii) violazione delle regole di valutazione probatoria e percezione dei fatti, (iv) errata valutazione del termine di decadenza di 180 giorni previsto dall'art. 195 TUF in relazione al momento dell'accertamento, e (v) il fatto che la Corte si sarebbe sostituita alla discrezionalità amministrativa nel giudicare l'opportunità e la congruità dell'approfondimento istruttorio svolto dalla CONSOB.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato i motivi 1 e 4 e dichiarato inammissibile il motivo 3; ha invece accolto i motivi 2, 5, 6 e 7 (esaminati unitariamente). Per i motivi accolti la Corte ha ritenuto che la Corte d'appello non abbia adeguatamente valutato aspetti decisivi relativi alla tempestiva acquisizione, da parte della CONSOB, dei rilievi e documenti della Banca d'Italia (trasmessi solo il 12 maggio 2016) e abbia in parte sostituito la propria valutazione discrezionale a quella dell'organo di vigilanza, effettuando un sindacato ex post sulla congruità dell'approfondimento istruttorio. Sul punto la Corte di Cassazione ha richiamato e chiarito i principi interpretativi dell'art. 195 TUF: il momento dell'"accertamento" non coincide automaticamente con la mera conoscenza materiale dei fatti o con la conclusione formale di una ispezione, ma va individuato nel momento in cui, tenuto conto della complessità e delle peculiarità del caso, la constatazione si sarebbe potuta tradurre in accertamento; il giudice deve verificare solo l'eventuale ingiustificata e protratta inerzia (superfluità ex ante) e non sindacare l'adeguatezza ex post del supplemento di indagine. Conseguentemente la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d'appello di Firenze, in diversa composizione, perché si uniformi ai principi di diritto enunciati e provveda a regolare le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  «Le sanzioni amministrative previste nel presente titolo sono applicate dalla Banca d'Italia o dalla Consob, secondo le rispettive competenze, con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento ovvero entro trecentosessanta giorni se l'interessato risiede o ha la sede all'estero. I soggetti interessati possono, entro trenta giorni dalla contestazione, presentare deduzioni e chiedere un'audizione personale in sede di istruttoria, cui possono partecipare anche con l'assistenza di un avvocato» (art. 195, comma 1).

  La Corte interpreta l'art. 195 TUF stabilendo che il termine per la contestazione decorre dal momento in cui la constatazione si è tradotta o si sarebbe potuta tradurre in accertamento, tenendo conto della complessità del caso; non coincide automaticamente con la mera acquisizione materiale di documenti o con la redazione di relazioni ispettive; il giudice di merito deve verificare solo l'eventuale ingiustificata e protratta inerzia (superfluità ex ante) e non sindacare l'opportunità o la congruità ex post degli approfondimenti istruttori dell'autorità di vigilanza.

• art. 94 d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Norma sostanziale richiamata come oggetto della contestazione (obblighi informativi in materia di offerte al pubblico). La sentenza riguarda l'applicazione delle sanzioni per violazioni di tale disposizione e la tempestività della relativa contestazione ai sensi dell'art. 195.

• art. 191 d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Richiamato nel contesto della disciplina sanzionatoria e procedurale del TUF; la Corte usa il complesso delle norme per delimitare il regime procedurale delle contestazioni e i poteri di vigilanza.

• art. 5 d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Richiama il principio di cooperazione e coordinamento tra Banca d'Italia e CONSOB; la Corte ne trae conseguenze sulla trasmissione delle risultanze ispettive e sulla presunzione, salvo prova contraria, che l'autorità non ispezionante possa apprezzare i rilievi solo dal momento della loro trasmissione.

• art. 4 e art. 10 d.lgs. n. 58/1998 (T.U.F.)

  Utilizzati per descrivere il quadro di scambio di informazioni e le modalità di richiesta di accertamenti tra autorità di vigilanza; la Corte ne ricava criteri sulla tempestività della comunicazione degli esiti ispettivi.

• legge n. 689/1981, art. 14 (commi 1,2,6)

  Principi sulla durata dei procedimenti sanzionatori e decadenze applicati analogicamente ai procedimenti sanzionatori finanziari; la Corte richiama la giurisprudenza che estende ai procedimenti CONSOB i principi di tempestività e ragionevolezza sanciti dalla legge.

• protocollo d'intesa tra Banca d'Italia e CONSOB (31.10.2007)

  Richiamato per i criteri operativi di scambio di informazioni e per i tempi di comunicazione dei rilievi ispettivi; la Corte ne utilizza i principi per affermare quando l'autorità non ispezionante possa ritenersi in condizione di agire.

• codice di procedura civile (art. 132 comma 2 n.4, art. 115, art. 360, art. 118 disp. att.)

  Richiamati in relazione ai motivi di cassazione (vizi di motivazione, omesso esame di fatti decisivi, violazione delle regole probatorie). La Corte valuta l'osservanza dei requisiti di motivazione e la correttezza dell'istruttoria di merito, dichiarando alcune doglianze infondate o inammissibili.

Massime di principio

• Il termine di 180 giorni per la contestazione decorre dal momento in cui la constatazione si è tradotta o si sarebbe potuta tradurre in accertamento, valutato caso per caso tenendo conto della complessità e delle peculiarità della materia.
• La mera acquisizione materiale di documenti o la redazione di una relazione ispettiva non coincidono automaticamente con l'accertamento: può essere necessario un ulteriore periodo istruttorio per completare la valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione.
• Il giudice che sindaca la tempestività dell'azione amministrativa deve limitarsi a verificare l'eventuale ingiustificata e protratta inerzia (superfluità ex ante) e non può sostituirsi all'autorità di vigilanza nel valutare ex post la congruità o l'opportunità degli approfondimenti istruttori.
• Quando più autorità vigilano su una stessa materia, si presume, salvo prova contraria, che l'autorità non ispezionante possa esercitare i propri poteri sanzionatori solo dal momento in cui le risultanze istruttorie rilevanti le sono state formalmente trasmesse dall'autorità ispezionante.
• In presenza di procedure coattive o di amministrazione straordinaria poste in essere da altra autorità (es. Banca d'Italia), la CONSOB può ritenersi in grado di valutare rilievi solo dopo la ricezione formale dei rapporti/provvedimenti che documentano le irregolarità.
• L'autorità di vigilanza può ragionevolmente concentrare l'accertamento in un'unica istruttoria ampia per perseguire l'interesse pubblico di un accertamento complessivo; tale scelta non è sindacabile se non per manifesta superfluità ex ante.