Sentenza n. 7120/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di un immobile residenziale a Guidonia Montecelio aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla delibera comunale n. 36/2015, che aveva approvato il progetto di un sottovia sul prolungamento di via Moris e apposto sull’immobile un vincolo preordinato all’esproprio. La delibera era stata annullata con sentenza del TAR Lazio n. 3492/2021, passata in giudicato. Il TAR, con la sentenza appellata, aveva riconosciuto € 258.335,00, quantificati in base alla differenza di valore commerciale dell’edificio tra l’inizio del 2016 e la metà del 2021. Il Comune ha dedotto, in rito, la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e l’omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità relativa a una precedente controversia del 2011; ha inoltre contestato la propria legittimazione passiva, sostenendo che la responsabilità spettasse a RFI, delegata all’espropriazione e autrice del progetto. Nel merito ha dedotto l’assenza di prova della colpa, del danno ingiusto e del nesso causale: l’immobile non era stato ultimato né reso commerciabile e la società non aveva completato i lavori neppure dopo la cessazione del vincolo nel 2021. La società sosteneva che il vincolo avesse determinato il blocco delle vendite e la perdita di valore del bene.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il motivo di appello relativo all’insussistenza dei presupposti risarcitori e ha riformato la sentenza del TAR, respingendo integralmente il ricorso di primo grado. Ha ritenuto assorbibile il motivo sulla legittimazione passiva del Comune e le questioni preliminari di inammissibilità e omessa pronuncia. L’annullamento del provvedimento illegittimo non comporta automaticamente il risarcimento: devono essere provati autonomamente il danno ingiusto, il nesso causale e gli altri elementi della responsabilità. La società non ha provato l’effettiva esistenza del danno patrimoniale né il nesso causale; la stima basata sul valore dell’immobile in due momenti temporali e la generica allegazione del blocco delle vendite non dimostravano che il bene non avrebbe potuto essere venduto a un valore adeguato dopo la rimozione del vincolo. Erano inoltre incerti i tempi di completamento e di vendita, mentre l’immobile risultava ancora incompleto. È stato ritenuto dirimente che, trascorsi oltre cinque anni dalla cessazione del vincolo, la società non avesse ripreso o completato i lavori: tale condotta, valutata alla luce del dovere di ordinaria diligenza e cooperazione, esclude il risarcimento dei danni evitabili e interrompe il nesso causale. Il danno da mancata vendita non è in re ipsa. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  L'annullamento giurisdizionale del provvedimento non determina automaticamente il diritto al risarcimento, essendo necessaria un'autonoma verifica di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito e, in particolare, la verifica della lesione del bene della vita, del nesso causale tra l'illecito e il danno, della colpa dell'amministrazione e della sussistenza del danno ingiusto.

  L’illegittimità dell’atto non è sufficiente a fondare il risarcimento: il danneggiato deve dimostrare gli autonomi elementi costitutivi della responsabilità, compresi danno ingiusto e nesso causale.

• art. 1226 c.c.

  La valutazione equitativa, prevista dall'art. 1226 c.c. nei casi di impossibilità o estrema difficoltà di una prova precisa, è riferita unicamente alla quantificazione dell'ammontare del danno (quantum debeatur) e non esonera il ricorrente dall'onere di provare la sussistenza del danno stesso (an debeatur).

  La liquidazione equitativa può supplire alle difficoltà di quantificazione, ma non alla mancata prova dell’esistenza del danno.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  In sede di azione risarcitoria nei confronti della P.A., ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e dell'art. 1227 c.c., è precluso il risarcimento dei danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza; occorre valutare il comportamento complessivo delle parti e l'eventuale omessa attivazione degli strumenti di tutela, inclusi i rimedi volti a dare esecuzione a una precedente sentenza di annullamento.

  Il risarcimento è escluso per i pregiudizi evitabili con l’ordinaria diligenza; la valutazione comprende la condotta complessiva del danneggiato e l’attivazione dei rimedi disponibili.

• art. 1227 c.c.

  Il dovere di cooperazione ex art. 1227, comma 2, c.c. impone al creditore di adottare, secondo ordinaria diligenza, le condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno; la sua violazione interrompe il nesso causale.

  Il danneggiato deve adottare le misure esigibili per evitare o contenere il pregiudizio; l’omissione può interrompere il nesso causale e precludere il risarcimento.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento illegittimo non attribuisce automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare autonomamente gli elementi costitutivi dell’illecito, inclusi il danno ingiusto e il nesso causale; l’illegittimità è soltanto un indice presuntivo della colpevolezza e non configura una responsabilità oggettiva o paraoggettiva.
• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione, il principio dispositivo opera pienamente: il danneggiato deve provare l’esistenza del danno e il nesso causale, senza poter invocare il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. La liquidazione equitativa può riguardare la quantificazione del danno, non la prova della sua esistenza.
• Il risarcimento è precluso per i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza. Il dovere di cooperazione impone di adottare le condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il pregiudizio; l’inerzia può interrompere il nesso causale.
• La perdita patrimoniale derivante dalla mancata vendita di un immobile non è in re ipsa e non è dimostrata dalla sola allegazione di un blocco delle vendite o da una stima comparativa del valore in periodi diversi, quando restino indimostrati il nesso causale e l’effettiva perdita economica, anche in considerazione della mancata ultimazione del bene.

Come è indicizzato