Sentenza n. 1013/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, riassunto il giudizio a seguito della declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, hanno dedotto che lo Stato e la Regione Puglia avrebbero violato le decisioni di esecuzione della Commissione europea e la normativa fitosanitaria, omettendo o ritardando l’adozione di misure tempestive ed efficaci contro la Xylella fastidiosa. Hanno sostenuto che tale inerzia avrebbe causato la perdita degli alberi di olivo presenti nei loro terreni e chiesto il risarcimento del valore degli oliveti, deducendo la responsabilità delle amministrazioni per illegittimo esercizio, mancato o tardivo esercizio della funzione pubblica. Il danno è stato quantificato in via indicativa sulla base del valore medio degli oliveti, con richiesta di accertamento mediante CTU. La Regione ha eccepito, tra l’altro, l’irricevibilità o inammissibilità del ricorso, il difetto di legittimazione o titolarità passiva e l’infondatezza nel merito, opponendosi anche alla CTU.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo manifestamente infondate le domande e, per economia processuale, ha omesso di esaminare le eccezioni preliminari di rito. Il Collegio ha ricostruito le misure adottate dalle amministrazioni dopo la scoperta della Xylella nel 2013: notificazione dell’emergenza, monitoraggi, attività di ricerca e informazione, delimitazione delle aree infette, adozione di misure di eradicazione e contenimento e rimodulazione delle strategie in ragione della diffusione del batterio e dell’impossibilità concreta di eradicarlo nel territorio di Gallipoli. Ha escluso che fosse stata dimostrata un’inerzia, un ritardo colpevole o una palese illegittimità e irragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità amministrativa. La valutazione doveva essere compiuta ex ante, considerando le conoscenze disponibili tra l’insorgenza del fenomeno nell’ottobre 2013 e il 2015, non alla luce delle conoscenze scientifiche acquisite successivamente. La diffusione del batterio non è stata ritenuta, di per sé, prova della violazione degli obblighi europei né del nesso causale. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 5 settembre 2019, che non aveva accertato violazioni dello Stato italiano per il periodo precedente al 2015 e aveva escluso che la mera propagazione del batterio dimostrasse l’inadempimento. La mancata immediata eradicazione non era comunque ragionevolmente esigibile, alla luce delle necessarie attività istruttorie e scientifiche, dell’estensione e della rapidità del fenomeno e del principio di proporzionalità. I ricorrenti non hanno provato né di avere attivato le autorità competenti né che misure diverse avrebbero impedito il danno. Sono quindi mancati tutti i presupposti della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione: condotta illegittima, colpa, nesso causale ed evento dannoso provato nella sua effettiva entità. Il TAR ha escluso anche che la CTU potesse supplire all’assenza della prova dei fatti costitutivi della domanda, poiché essa costituisce ausilio tecnico e non mezzo di prova. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 Direttiva 2000/29/CE

  «impone agli Stati membri il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena»

  La disposizione fonda il divieto europeo di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza [...] di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento»

  Impone la notificazione della presenza dell’organismo nocivo e l’adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  È stata recepita, secondo la sentenza, dal decreto ministeriale n. 2777 del 26 settembre 2014 nell’ambito delle misure europee contro la Xylella fastidiosa.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l’organismo specificato è già ampiamente diffuso»

  Consente, quando l’eradicazione non sia più possibile in alcune parti della zona interessata, il ricorso a misure di contenimento.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento dei canoni di imparzialità e buon andamento rilevanti per valutare la colpa dell’apparato amministrativo.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul ricorrente l’onere di provare tutti i presupposti della domanda risarcitoria, inclusi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato insieme all’art. 2697 c.c. a sostegno del principio dell’onere della prova nel giudizio risarcitorio amministrativo.

• art. 5 c.p.

  È richiamato per il principio dell’errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua o attribuisca un elevato grado di discrezionalità, salvo esercizio del potere in palese spregio dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri autoritativi discrezionali richiede la prova congiunta di una condotta illegittima, della colpa dell’apparato, del danno effettivo e del nesso causale tra condotta ed evento dannoso.
• La legittimità e la colpa dell’amministrazione nell’esercizio di poteri tecnico-discrezionali devono essere valutate ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche, del quadro normativo e delle circostanze concretamente disponibili al momento dell’azione o dell’omissione, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi.
• La mera verificazione o prosecuzione di un evento dannoso non dimostra, da sola, né la violazione degli obblighi amministrativi né il nesso causale tra condotta pubblica e danno; tali elementi devono essere provati mediante concreti elementi riferibili agli specifici obblighi asseritamente violati.
• Quando la regola di azione attribuisce all’amministrazione un significativo margine di discrezionalità o presenta contenuto ambiguo ed equivoco, la colpa dell’apparato può essere riconosciuta solo in presenza di un esercizio del potere manifestamente contrario ai canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo grava sul ricorrente l’onere di provare rigorosamente l’esistenza, l’entità e la derivazione causale del danno; la CTU non può essere utilizzata per supplire alla mancata dimostrazione dei fatti costitutivi della domanda, poiché costituisce un ausilio tecnico su fatti già provati.
• Nelle emergenze fitosanitarie, l’amministrazione può sostituire progressivamente le misure di eradicazione con misure di contenimento quando, sulla base dell’estensione del contagio e delle conoscenze tecnico-scientifiche disponibili, l’eradicazione non sia più concretamente possibile; l’immediatezza dell’eradicazione non è esigibile quando richieda previamente attività istruttorie e risulti sproporzionata rispetto alle circostanze.

Come è indicizzato