Sentenza n. 1642/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, mandataria dell'ATI aggiudicataria dell'appalto per la progettazione esecutiva e realizzazione del collegamento ferroviario con l'aeroporto di Venezia, ha impugnato il diniego formatosi sulle riserve n. 16 e n. 18. Con la prima ha chiesto l'inserimento nel contratto della clausola di revisione prezzi prevista dall'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, lamentando che la convenzione richiamava soltanto il meccanismo compensativo di cui alla lett. b). Con i motivi aggiunti ha chiesto l'applicazione del prezzario RFI 2023 e dei prezzari 2023 utilizzati per le voci suppletive della progettazione esecutiva, invocando l'art. 26, comma 2, d.l. 50/2022 e l'art. 23, comma 16, d.lgs. 50/2016. Ha dedotto violazione di legge, sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, disparità di trattamento, contraddittorietà con i principi di economicità, efficacia ed efficienza, nonché contrasto con i pareri ANAC e MIT. RFI ha eccepito l'incompetenza territoriale, il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità per mancata impugnazione dello schema di convenzione e della lex specialis, la tardività e la natura paritetica degli atti; ha inoltre chiesto la disapplicazione delle norme nazionali o il rinvio pregiudiziale alla CGUE per asserito contrasto con la direttiva 2014/25/UE. Le questioni di competenza e giurisdizione erano già state definite nelle precedenti fasi processuali, con rinvio al TAR da parte del Consiglio di Stato.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di sospensione del giudizio proposta da RFI per la pendenza del ricorso per Cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato sulla giurisdizione, ritenendo la sospensione facoltativa e non opportuna alla luce della ragionevole durata del processo e dell'effetto espansivo esterno eventualmente derivante dall'art. 336, comma 2, c.p.c. Ha ritenuto il ricorso ammissibile e tempestivo, poiché non era stata impugnata la lex specialis, ma il successivo diniego di riconoscimento di istituti imposti dalla legge; la normativa imperativa opera infatti mediante eterointegrazione ex art. 1339 c.c. degli atti di gara e del contratto. Nel merito ha accolto la domanda relativa alla revisione prezzi: l'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 imponeva l'inserimento della clausola revisionale nei documenti di gara e tale clausola si considera inserita anche se omessa o sostituita da una previsione difforme. Per gli appalti di lavori, l'applicazione della lett. a) è cumulativa rispetto al meccanismo compensativo della lett. b), poiché le due disposizioni hanno diverso ambito e finalità. Il TAR ha escluso il contrasto con l'art. 89 della direttiva 2014/25/UE, rilevando che l'eterointegrazione rende la clausola parte dei documenti di gara e non altera le condizioni sostanziali del contratto, ma riequilibra il sinallagma. Ha altresì escluso la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale per disparità di trattamento tra lavori, servizi e forniture, valorizzando le peculiarità degli appalti di lavori e la natura emergenziale e compensativo-indennitaria della disciplina. Ha accolto anche i motivi aggiunti: poiché il bando era stato pubblicato il 14 giugno 2022, la gara rientrava nell'ambito temporale dell'art. 26, comma 2, d.l. 50/2022, che imponeva l'utilizzo dei prezzari aggiornati per la determinazione dei costi e la redazione degli elaborati progettuali. Ha quindi riconosciuto il diritto della ricorrente all'inserimento delle clausole e all'applicazione dei prezzari aggiornati, previa sostituzione automatica delle previsioni contrattuali difformi. RFI è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 3.500 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 29, comma 1, lett. a) e b), d.l. 4/2022

  è obbligatorio l'inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall'articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici

  La disposizione ha natura imperativa e impone l'inserimento della clausola revisionale negli atti di gara e nel contratto, anche quando omessa dalla stazione appaltante; per gli appalti di lavori opera cumulativamente con il meccanismo compensativo della lett. b).

• art. 1339 c.c.

  Le clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge o da norme corporative sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti

  La norma consente l'eterointegrazione della lex specialis e del contratto con le clausole imperative previste dalla legge, senza necessità di preventiva impugnazione degli atti di gara.

• art. 26, comma 2, terzo periodo e comma 12, d.l. 50/2022

  ai fini della determinazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni [...] si applicano i prezzari aggiornati

  Per le opere pubbliche avviate nel periodo previsto dalla disposizione, comprese quelle delle società del gruppo Ferrovie dello Stato, impone l'applicazione dei prezzari aggiornati; la disciplina integra imperativamente documenti di gara e contratto.

• art. 23, comma 16, d.lgs. 50/2016

  Costituisce la disposizione cui l'art. 26 d.l. 50/2022 collega la determinazione dei costi mediante prezzari aggiornati.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Il giudice lo richiama quale successiva codificazione generale dell'obbligo di revisione prezzi.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, applicato dal TAR per la sospensione del giudizio.

• art. 337 c.p.c.

  L'esecuzione della sentenza non è sospesa per effetto dell'impugnazione di essa [...] Quando l'autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata

  La sospensione per pendenza dell'impugnazione è facoltativa e rimessa alla valutazione del giudice.

• art. 336, comma 2, c.p.c.

  L'eventuale riforma della sentenza sulla giurisdizione produce effetto espansivo esterno, evitando il conflitto tra giudicati.

• art. 89 direttiva 2014/25/UE

  I contratti e gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d'appalto [...] se le modifiche [...] sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili

  Non osta all'eterointegrazione quando la clausola revisionale doveva essere inserita ab origine per effetto di una norma nazionale imperativa; l'applicazione della clausola non costituisce alterazione sostanziale del contratto.

• art. 267 TFUE

  Il TAR ha ritenuto non necessario il rinvio pregiudiziale richiesto da RFI.

Massime di principio

• La clausola di revisione prezzi imposta da una norma imperativa si considera inserita nella lex specialis e nel contratto di appalto anche quando la stazione appaltante l'abbia omessa o abbia previsto una clausola difforme; opera in tal caso l'eterointegrazione automatica ex art. 1339 c.c., senza necessità di impugnare tempestivamente il bando o lo schema contrattuale.
• Negli appalti di lavori soggetti all'art. 29, comma 1, d.l. 4/2022, l'obbligo generale di inserire la clausola di revisione prezzi di cui alla lett. a) opera cumulativamente con il meccanismo compensativo della lett. b), poiché le due disposizioni hanno presupposti oggettivi e finalità differenti.
• L'applicazione della clausola revisionale obbligatoria non costituisce una modifica sostanziale del contratto ai sensi della disciplina europea sugli appalti, poiché la clausola deve considerarsi parte originaria dei documenti di gara per effetto dell'eterointegrazione e mira a riequilibrare il sinallagma contrattuale senza alterarlo.
• Per le procedure di affidamento di opere pubbliche rientranti nel periodo temporale previsto dall'art. 26, comma 2, d.l. 50/2022, le stazioni appaltanti devono utilizzare i prezzari aggiornati nella determinazione dei costi e nella predisposizione o approvazione degli elaborati progettuali; l'obbligo si applica anche ai soggetti del gruppo Ferrovie dello Stato indicati dalla disposizione.
• La sospensione del processo per la pendenza di un'impugnazione contro una sentenza della cui autorità si discute in altro giudizio è facoltativa; il giudice può negarla, in particolare, quando esigenze di ragionevole durata del processo e di definizione della controversia prevalgano, restando operante l'eventuale effetto espansivo esterno della riforma della sentenza.

Come è indicizzato