Sentenza n. 8213/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento sanzionatorio, l’atto di contestazione, gli atti ispettivi e gli atti organizzativi e istruttori connessi, deducendo: violazione degli artt. 14 l. 689/1981 e 19-quinquies d.lgs. 252/2005, per tardiva contestazione oltre il termine di novanta giorni dalla conclusione dell’ispezione; illegittimità della disciplina regolamentare COVIP sul dies a quo; violazione del principio di legalità per l’utilizzo della relazione e del parere del Comitato per l’esame delle irregolarità, non previsto espressamente dal regolamento sanzionatorio; mancata comunicazione e sottoposizione al contraddittorio degli atti del Comitato; carenza di terzietà del Comitato e confusione tra funzioni istruttorie e decisorie; erroneità delle contestazioni relative a nove adesioni a PIP di soggetti prossimi o successivi all’età pensionabile; insussistenza o irrilevanza delle irregolarità nel questionario previdenziale; violazione dell’art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005 per assenza di pregiudizio agli aderenti; illegittimità delle comunicazioni agli iscritti per violazioni ritenute meramente formali; assenza dell’elemento soggettivo e responsabilità dei sindaci, in ragione dei compiti attribuiti al responsabile dei PIP; illegittimità della pubblicazione non anonima della sanzione e contrasto con l’art. 48 della direttiva (UE) 2016/2341; erronea e immotivata quantificazione delle sanzioni. Con i motivi aggiunti sono stati inoltre impugnati atti istruttori e organizzativi del Comitato e richiesti ulteriori documenti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondati i due ricorsi per motivi aggiunti. L’istanza istruttoria è stata respinta perché gli atti richiesti erano stati impugnati senza specifiche censure, avevano natura endoprocedimentale e non immediatamente lesiva e non erano stati previamente richiesti mediante accesso. Quanto al termine di contestazione, il Collegio ha ritenuto che l’attività ispettiva comprendesse sia l’acquisizione della documentazione presso il soggetto vigilato sia la successiva analisi e valutazione presso l’Amministrazione; il termine di novanta giorni decorre dalla conclusione di tale complessiva attività, quando l’Autorità acquisisce la piena conoscenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito. La contestazione è stata quindi ritenuta tempestiva. Il Comitato per l’esame delle irregolarità è stato ritenuto legittimamente istituito sulla base della potestà organizzativa attribuita alla COVIP dall’art. 18, comma 4, d.lgs. 252/2005; il relativo parere, endoprocedimentale e non vincolante, non richiede autonoma comunicazione né contraddittorio e non deve essere allegato al provvedimento finale, ferma la possibilità di accesso. Non è necessaria la terzietà propria dell’organo giurisdizionale, purché resti distinta la funzione istruttoria da quella decisoria e sia assicurato il successivo pieno sindacato giurisdizionale. Le irregolarità relative alle adesioni sono state ritenute sussistenti per l’inadeguatezza del questionario previdenziale, che non verificava tutti i requisiti di accesso; benché tre posizioni non avrebbero dovuto essere contestate ai sensi dell’art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005, tale errore non ha comportato l’annullamento, poiché la contestazione riguardava il difetto sistemico del controllo e la riduzione da nove a sei posizioni non incideva sulla sanzione. Le violazioni informative sono state qualificate come sostanziali, poiché informazioni inesatte o incomplete possono incidere sulle scelte previdenziali degli aderenti; l’adozione di misure correttive successive non elimina il pregiudizio già prodotto. È stata confermata la responsabilità dei sindaci, gravati da un obbligo di diligenza qualificata e da un dovere autonomo di vigilanza, non trasferibile al responsabile dei PIP; l’elemento soggettivo è assistito dalla presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981, non superata dai ricorrenti. La pubblicazione delle sanzioni è stata ritenuta compatibile con la direttiva (UE) 2016/2341 e l’anonimizzazione è stata considerata eccezionale, subordinata alla prova di un pregiudizio sproporzionato. Le sanzioni sono state ritenute proporzionate e ragionevoli, anche perché collocate ampiamente sotto la metà della cornice edittale e correlate alla gravità delle condotte e alla rilevanza degli interessi previdenziali. I ricorrenti sono stati condannati alle spese, liquidate in euro 10.000,00 oltre oneri di legge; è stato disposto l’oscuramento dei dati identificativi.

Norme richiamate

• art. 119 c.p.a.

  Rito applicabile alle controversie concernenti i provvedimenti delle autorità indipendenti.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine di novanta giorni per la notificazione della contestazione decorre dalla conclusione dell’attività amministrativa necessaria ad accertare compiutamente l’infrazione, comprensiva dell’esame e della valutazione degli elementi acquisiti.

• art. 3 l. 689/1981

  Per la sanzione amministrativa è sufficiente la coscienza e volontà della condotta; opera una presunzione di colpa a carico dell’autore, che deve provare di avere agito senza colpa.

• art. 18, commi 4 e 5, d.lgs. 252/2005

  “l’organo di vertice delibera con apposito regolamento [...] in ordine al proprio funzionamento e alla propria organizzazione”

  La norma attribuisce alla COVIP il potere di disciplinare con regolamento la propria organizzazione e di costituire organismi istruttori e consultivi.

• art. 19-quater, comma 2, lett. b), d.lgs. 252/2005

  Prevede la cornice edittale applicabile alle violazioni sanzionate, indicata in sentenza tra 500 e 25.000 euro.

• art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005

  Esclude l’avvio della procedura sanzionatoria in assenza di pregiudizio per le funzioni di vigilanza o per gli interessi protetti; disciplina inoltre la pubblicazione delle sanzioni e l’anonimizzazione come eccezione subordinata a specifici presupposti.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  L’Amministrazione deve indicare gli atti richiamati e renderli disponibili su richiesta, ma non deve necessariamente notificarli o allegarli al provvedimento finale.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Il principio di legalità non impedisce alla COVIP di disciplinare con il regolamento organizzativo un Comitato istruttorio, quando tale potere trova fondamento nella legge.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo pieno sindacato sulle sanzioni pecuniarie irrogate dalle autorità indipendenti, compresa la verifica della congruità del quantum.

• artt. 2380-bis, 2392, 2396, 2397, 2403 e 2407 c.c.

  Fondano gli obblighi di diligenza qualificata e di vigilanza degli organi sociali, inclusi i sindaci, anche rispetto all’adeguatezza dell’assetto organizzativo e al concreto funzionamento della società.

• art. 48, paragrafi 2 e 4, direttiva (UE) 2016/2341

  “le loro sanzioni amministrative e le altre misure siano efficaci, proporzionate e dissuasive”

  La direttiva impone un livello minimo di pubblicazione delle sanzioni non tempestivamente impugnate, ma non impedisce agli Stati membri di prevedere una pubblicità più ampia, purché sia rispettato il bilanciamento con la proporzionalità e la protezione dei dati.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Consente l’oscuramento dei dati identificativi quando necessario a tutelare i diritti o la dignità degli interessati.

• art. 9, paragrafo 1, regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Ai fini del termine perentorio per la contestazione di una violazione amministrativa, l’accertamento non coincide necessariamente con la conclusione dell’ispezione presso il soggetto vigilato, ma comprende il successivo esame e la valutazione degli elementi acquisiti, quando necessari per raggiungere la piena conoscenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito.
• Un’autorità indipendente può istituire, sulla base di una generale attribuzione legislativa del potere di disciplinare la propria organizzazione, un Comitato interno con funzioni istruttorie e consultive, senza che la relativa previsione debba essere necessariamente contenuta nel regolamento sanzionatorio.
• Il parere di un organo endoprocedimentale con funzioni istruttorie e non vincolanti non è autonomamente lesivo, non richiede un distinto contraddittorio e non deve essere necessariamente allegato al provvedimento finale, purché l’interessato possa accedere agli atti richiamati e sia assicurato il successivo pieno sindacato giurisdizionale.
• Gli organi sociali di gestione e controllo di operatori soggetti a vigilanza mantengono un autonomo obbligo di diligenza qualificata e di vigilanza sull’adeguatezza dell’organizzazione e sul rispetto della normativa; tale obbligo non è trasferibile al responsabile di una specifica funzione aziendale.
• Le violazioni degli obblighi informativi degli operatori previdenziali non sono meramente formali quando informazioni inesatte o incomplete possono incidere sull’affidamento degli utenti e sulle loro future scelte previdenziali; le misure correttive adottate successivamente non eliminano il pregiudizio già arrecato.
• La pubblicazione delle sanzioni amministrative può essere prevista dal diritto nazionale in termini più ampi rispetto al minimo imposto dal diritto dell’Unione, purché l’Autorità valuti e motivi la proporzionalità della pubblicazione integrale o anonima; il semplice interesse alla riservatezza non dimostra, di per sé, un pregiudizio sproporzionato.

Come è indicizzato