Corte di giustizia, Sentenza C-477/24

Diritto di soggiorno derivato del coniuge divorziato e accesso al fascicolo

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Court of Appeal irlandese in una controversia tra il Minister for Justice e un cittadino di un paese terzo, divorziato da una cittadina dell’Unione. Il punto centrale è la proroga del suo diritto di soggiorno derivato ai sensi della direttiva 2004/38, dopo il divorzio, e l’accesso alle informazioni amministrative relative alla situazione lavorativa e previdenziale dell’ex coniuge.

Fatti e procedimento principale

Il richiedente era entrato in Irlanda come studente, aveva poi sposato una cittadina dell’Unione e ottenuto una carta di soggiorno quinquennale come familiare. Dopo il divorzio, ha chiesto la proroga del soggiorno a titolo personale sulla base dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento irlandese di recepimento della direttiva 2004/38. Il Ministro ha respinto la domanda e, in sede di riesame, ha ritenuto che l’ex moglie non soddisfacesse, al momento dell’avvio del procedimento di divorzio, le condizioni per mantenere il diritto di soggiorno come lavoratrice o persona in disoccupazione involontaria, anche perché aveva percepito un assegno per persone in cerca di lavoro tra il 2013 e il 2017. Il richiedente ha chiesto di ottenere il fascicolo previdenziale relativo all’ex moglie, ma la richiesta è stata respinta.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte:

• se l’espressione "per oltre un anno" dell’articolo 7, paragrafo 3, lettera b), richieda un unico periodo continuato di lavoro oppure consenta di sommare più periodi brevi;
• se la percezione di un’indennità di disoccupazione nazionale basti a dimostrare che la disoccupazione è "debitamente comprovata" e involontaria;
• se, alla luce dell’articolo 41 della Carta e del principio di buon andamento, l’amministrazione debba comunicare al richiedente il fascicolo relativo all’ex coniuge, prima della decisione o nel contesto del controllo giurisdizionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2004/38/CE, soprattutto gli articoli 7, 10, 13 e 14;
• l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE;
• gli articoli 41 e 47 della Carta;
• l’articolo 267 TFUE, quale base del rinvio pregiudiziale. Vengono richiamati anche il regolamento (CEE) n. 1612/68, la direttiva 2004/83/CE e la normativa irlandese di recepimento.

Prima questione: significato di "per oltre un anno"

La Corte afferma che l’espressione "per oltre un anno" di cui all’articolo 7, paragrafo 3, lettera b), indica un periodo unico e continuato di attività subordinata o autonoma superiore a dodici mesi. La motivazione si fonda su tre elementi:

• il tenore letterale della disposizione, che non parla di periodi cumulabili;
• il contesto sistematico, in particolare il confronto con la lettera c), che riguarda il caso di attività inferiore a un anno o la disoccupazione sopravvenuta nei primi dodici mesi;
• la finalità della direttiva, che mira sì a rafforzare la libera circolazione, ma anche a mantenere un equilibrio con gli oneri per i sistemi sociali degli Stati membri. Ne consegue che non è consentito cumulare periodi di lavoro brevi distribuiti su più anni per raggiungere la soglia richiesta dalla lettera b). Chi interrompe involontariamente l’attività prima di dodici mesi può eventualmente ricadere nella lettera c), se ne ricorrono i presupposti.

Seconda questione: valore probatorio dell’indennità di disoccupazione

La Corte precisa che la direttiva 2004/38 non armonizza i criteri nazionali di attribuzione delle indennità di disoccupazione né definisce in modo autonomo cosa debba intendersi per disoccupazione involontaria "debitamente comprovata". In applicazione dell’autonomia procedurale degli Stati membri, spetta al diritto nazionale disciplinare le modalità di prova, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività. Perciò la percezione di un’indennità di disoccupazione non costituisce, di per sé, una prova automaticamente sufficiente. Tuttavia, se il sistema nazionale di concessione dell’indennità presuppone effettivamente che il beneficiario sia in stato di disoccupazione involontaria e lo verifichi come tale, l’autorità competente al rilascio della carta di soggiorno deve considerare la decisione di concessione come un elemento di prova rilevante. Spetta quindi al giudice nazionale verificare come funzioni il meccanismo interno e se esso non renda in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti derivanti dalla direttiva.

Terza questione: accesso al fascicolo e tutela effettiva

La Corte esclude che la direttiva 2004/38 contenga, di per sé, un espresso obbligo generale di cooperazione dell’amministrazione analogo a quello presente in altre direttive in materia di protezione internazionale. Richiama però il principio generale di buon andamento dell’amministrazione, riflesso dall’articolo 41 della Carta, e soprattutto il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo di cui all’articolo 47. Pur precisando che l’articolo 41 non si rivolge direttamente agli Stati membri, la Corte osserva che il diritto di accesso al fascicolo è necessario per esercitare in modo effettivo i diritti di difesa. Nel caso concreto, il richiedente aveva bisogno di dati che non possedeva, perché relativi alla ex moglie, mentre l’amministrazione li aveva già in suo possesso e li aveva usati per negare il soggiorno. In tale situazione, una disciplina nazionale che impedisca l’accesso almeno alla sostanza degli elementi decisivi svuoterebbe di effettività i diritti conferiti dalla direttiva e comprometterebbe il diritto a un rimedio effettivo. La Corte ammette che la riservatezza della ex coniuge può giustificare limitazioni, ma tali limitazioni richiedono una ponderazione concreta degli interessi in gioco. Non può però essere negata del tutto la comunicazione degli elementi essenziali del fascicolo, eventualmente in forma espurgata.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• l’articolo 7, paragrafo 3, lettera b), richiede un periodo unico e continuato di attività superiore a un anno;
• la sola percezione di un’indennità di disoccupazione non basta, come tale, a provare la disoccupazione involontaria debitamente comprovata;
• la direttiva 2004/38, letta alla luce del principio di buon andamento e dell’articolo 47 della Carta, impone all’autorità nazionale di comunicare al richiedente il fascicolo o almeno gli elementi decisivi, anche espurgati, quando egli non possa altrimenti accedervi e tali elementi siano decisivi per la decisione sul soggiorno.