Sentenza n. 363/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato i provvedimenti con cui il GSE, dopo avere accolto cinque richieste di verifica e certificazione relative a progetti standardizzati di isolamento termico ai sensi della scheda tecnica 20T, aveva avviato un procedimento di controllo, annullato d’ufficio l’accoglimento delle RVC e richiesto la restituzione degli incentivi. In primo grado erano stati dedotti, tra l’altro, la violazione del d.m. 28 dicembre 2012, delle Linee guida EEN 9/2011, degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, nonché eccesso di potere per travisamento, erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione, violazione della partecipazione procedimentale, della buona fede, del legittimo affidamento e della proporzionalità. L’appellante ha censurato la sentenza del TAR per avere qualificato erroneamente le doglianze come riferite al difetto di istruttoria, mentre esse riguardavano soprattutto il difetto di motivazione sulle ragioni delle verifiche massive e sull’esercizio dell’autotutela; ha inoltre dedotto che il GSE aveva richiesto documentazione non prevista dalla disciplina vigente al momento della domanda, in parte già prodotta e in parte non dovuta né necessariamente conservata, e che il TAR aveva omesso di pronunciarsi sulla domanda subordinata di restituzione della sola somma effettivamente percepita mediante cessione dei TEE, pari a euro 158.271,32. La società ha contestato, in particolare, l’assenza di falsità o dichiarazioni non veritiere, di inadempimenti successivi o di sopravvenuta carenza dei requisiti, nonché la mancanza di una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, sull’affidamento incolpevole e sul bilanciamento degli interessi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello con portata assorbente e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il provvedimento di annullamento d’ufficio delle RVC e i conseguenti atti di recupero. Il Collegio ha distinto la decadenza dall’autotutela: la decadenza è configurabile in presenza di dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, violazione di condizioni o obblighi cui il beneficio è subordinato, oppure sopravvenuta carenza dei requisiti; ricorre invece l’autotutela quando l’amministrazione, dopo avere già valutato positivamente i presupposti del beneficio, riesamini gli stessi elementi e giunga a una diversa conclusione, incidendo sull’affidamento maturato dal privato. Nel caso concreto il GSE non aveva contestato falsità, inadempimenti o sopravvenienze, ma la pretesa insufficienza della documentazione già presentata e non contestata al momento dell’approvazione delle RVC. Pertanto il provvedimento era soggetto ai presupposti dell’annullamento d’ufficio, inclusa la motivazione su un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, nonché la considerazione dell’affidamento incolpevole dell’impresa e il bilanciamento degli interessi. Il potere di verifica e controllo del GSE non consente di rimettere indiscriminatamente in discussione, senza le garanzie dell’autotutela, elementi già esaminati in un procedimento concluso positivamente. Inoltre, non è legittimo fondare il diniego o il recupero esclusivamente sul mancato assolvimento di obblighi documentali non previsti al momento della domanda, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede. Le ulteriori censure e la domanda subordinata sono state assorbite. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per giustificati motivi.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento favorevole richiede il rispetto dei relativi presupposti, tra cui la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, nonché la considerazione dell’affidamento del privato e il bilanciamento degli interessi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sugli incentivi, ma tali poteri non consentono di riesaminare senza limiti elementi già valutati positivamente, dovendo il riesame seguire i presupposti dell’autotutela.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede limitano l’azione amministrativa e impediscono di fondare il diniego o il recupero esclusivamente sul mancato assolvimento di obblighi documentali non previsti al momento della presentazione della domanda.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata sulle ragioni dell’esercizio del potere di riesame e sulle valutazioni relative all’interesse pubblico, all’affidamento e al bilanciamento degli interessi.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina il meccanismo degli incentivi e i requisiti per il riconoscimento dei Titoli di Efficienza Energetica, nel cui ambito il GSE ha esercitato i poteri di verifica contestati.

• Linee guida EEN 9/2011

  “a) informazioni relative al soggetto titolare di progetto (…); b) descrizione dell’intervento o degli interventi inclusi nel progetto; c) informazioni relative ai principali collaboratori al progetto (…); d) informazioni relative agli eventuali contributi economici di qualunque natura già concessi per la realizzazione del medesimo progetto da parte di Amministrazioni pubbliche statali, regionali o locali; e) data di avvio del progetto; f) prospetto di rendicontazione, per ogni tipologia di intervento inclusa nel progetto, riepilogativo della procedura di calcolo dei risparmi di cui si richiede la verifica e certificazione”.

  Individuano la documentazione da trasmettere per le richieste relative ai progetti standardizzati; il GSE non può successivamente imporre, ai fini del recupero, obblighi documentali non previsti dalla disciplina applicabile al momento della domanda.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l’oscuramento dei dati identificativi delle parti private.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla disciplina nazionale sulla privacy, per la tutela dei diritti e della dignità delle parti private mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione ha già esaminato e positivamente valutato gli elementi forniti dal privato, il successivo riesame degli stessi elementi, ove conduca a una diversa conclusione sulla spettanza del beneficio, costituisce esercizio di autotutela e non di decadenza; devono quindi essere rispettati i presupposti e le garanzie dell’annullamento d’ufficio.
• La decadenza da un beneficio pubblico è configurabile, in particolare, quando il beneficio sia stato ottenuto mediante dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, quando siano stati violati obblighi o condizioni essenziali per il suo mantenimento, oppure quando siano successivamente venuti meno i requisiti richiesti; in tali ipotesi l’affidamento del beneficiario non è tutelabile nello stesso modo dell’affidamento maturato a seguito di una valutazione amministrativa positiva.
• Il potere di verifica e controllo attribuito al GSE non consente una rimessa in discussione indiscriminata dei presupposti di un incentivo già riconosciuto, senza il rispetto dei presupposti dell’autotutela e della tutela dell’affidamento del beneficiario.
• L’annullamento d’ufficio di un incentivo già riconosciuto deve motivare in modo specifico l’interesse pubblico concreto e attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, e deve considerare l’affidamento incolpevole del privato e il bilanciamento degli interessi coinvolti.
• Non è legittimo fondare il diniego o il recupero di un incentivo esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda, in quanto ciò contrasta con i principi di collaborazione e buona fede nell’azione amministrativa.

Come è indicizzato