Corte di giustizia, Sentenza C-380/18

Minaccia per l’ordine pubblico e rimpatrio di un cittadino di paese terzo sospettato di reato

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Raad van State (Paesi Bassi) sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 2016/399, nel contesto di una decisione di rimpatrio adottata nei confronti di E.P., cittadino di un paese terzo presente nei Paesi Bassi per un soggiorno di breve durata senza obbligo di visto.

Fatti e procedimento principale

E.P., durante un soggiorno breve nei Paesi Bassi, è stato sospettato di aver commesso una violazione della normativa penale olandese sugli stupefacenti. Con decisione del 19 maggio 2016, il Segretario di Stato ha ordinato di lasciare il territorio dell’Unione europea, ritenendo che non fosse più soddisfatta la condizione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del codice frontiere Schengen, ossia il non essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico. Il giudice di primo grado aveva annullato la decisione; il Segretario di Stato ha proposto appello. In tale contesto il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte se la nozione di minaccia per l’ordine pubblico richieda necessariamente la prova che il comportamento personale dello straniero integri una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, oppure se sia sufficiente il solo sospetto di reato.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

Le questioni, esaminate congiuntamente, vertevano in sostanza su due profili:

• se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 2016/399 imponga di dimostrare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave, analoga a quella elaborata in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione;
• se la stessa disposizione osti a una prassi nazionale che consideri una persona minaccia per l’ordine pubblico per il solo fatto di essere sospettata di aver commesso un reato.

Normativa rilevante richiamata nella pronuncia

La Corte richiama, oltre al regolamento (UE) 2016/399, le norme del sistema Schengen e del diritto del rimpatrio che costituiscono il contesto della decisione:

• la convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, in particolare l’articolo 20, paragrafo 1;
• la direttiva 2008/115/CE, in particolare l’articolo 3, punto 2, e l’articolo 6, paragrafo 1;
• il regolamento (CE) n. 1987/2006 sul SIS II, in particolare l’articolo 24, paragrafi 1 e 2;
• il regolamento (CE) n. 810/2009, in particolare l’articolo 21, paragrafo 1;
• la direttiva 2004/38/CE e il suo articolo 27, paragrafo 2, richiamati per confronto sistematico. La Corte menziona anche l’articolo 8, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento (UE) 2016/399, che contiene una formulazione più rigorosa riferita ai beneficiari del diritto alla libera circolazione.

Ragionamento della Corte: ambito della nozione di minaccia per l’ordine pubblico

La Corte osserva anzitutto che l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del codice frontiere Schengen riguarda una condizione di ingresso, ma che tale condizione continua a rilevare anche dopo l’ingresso, poiché il soggiorno resta subordinato al suo mantenimento. Per i cittadini di paesi terzi esenti da visto, il mancato rispetto di questa condizione comporta un soggiorno irregolare ai sensi della direttiva 2008/115/CE, che impone in linea di principio l’adozione di una decisione di rimpatrio. La Corte riconosce che la nozione di minaccia per l’ordine pubblico, in altri contesti del diritto dell’Unione, è stata collegata a un comportamento personale che rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave. Tuttavia afferma che non ogni richiamo alla nozione di ordine pubblico deve essere interpretato automaticamente in quel senso rigoroso.

Interpretazione sistematica e teleologica

Sul piano letterale, l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 2016/399 non contiene l’espressa formula della minaccia reale, attuale e sufficientemente grave, presente invece nell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE. Sul piano sistematico, la Corte valorizza il collegamento con il codice dei visti e con il SIS II. Da un lato, l’articolo 21, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 810/2009 richiede una valutazione delle condizioni di ingresso prima del rilascio del visto, riconoscendo alle autorità un ampio margine di valutazione. Dall’altro, l’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1987/2006 consente segnalazioni SIS quando il cittadino di un paese terzo costituisca una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica, anche in presenza di precedenti o sospetti di reati gravi. La Corte rileva che una lettura dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), più restrittiva di quella dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), introdurrebbe incoerenze nel sistema. Sul piano teleologico, il considerando 6 del codice frontiere Schengen indica che il controllo di frontiera deve contribuire alla prevenzione di qualunque minaccia per l’ordine pubblico, l’ordine pubblico costituendo quindi un obiettivo autonomo della disciplina.

Limiti posti dalla proporzionalità

Pur escludendo che sia sempre necessaria la prova di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave, la Corte precisa che la prassi nazionale deve comunque rispettare il principio di proporzionalità. Ne discende che:

• il reato sospettato deve essere sufficientemente grave, per natura e pena prevista, da giustificare la cessazione immediata del soggiorno;
• in assenza di condanna, l’autorità può fondare la minaccia per l’ordine pubblico solo su elementi concordanti, oggettivi e precisi che corroborino il sospetto;
• spetta al giudice nazionale verificare concretamente la sussistenza di tali condizioni nel caso di specie.

Decisione della Corte

La Corte risponde che l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 2016/399 non osta a una prassi nazionale che consenta di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di paese terzo, esente da visto e presente per un soggiorno breve, quando sia considerato minaccia per l’ordine pubblico perché sospettato di aver commesso un reato. Tale prassi è tuttavia legittima solo se il reato presenta gravità sufficiente e se il sospetto è supportato da elementi concordanti, oggettivi e precisi.

Principio affermato

La sentenza chiarisce che, ai fini dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del codice frontiere Schengen, la nozione di minaccia per l’ordine pubblico non richiede necessariamente la dimostrazione di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave in senso stretto, ma non può essere invocata in modo automatico o astratto: occorre una valutazione individuale, proporzionata e fondata su indizi oggettivi e precisi, ferma la verifica del giudice nazionale.