Sentenza n. 4921/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto nel 2014 l’approvazione di una richiesta di verifica e certificazione relativa all’installazione di 32 gruppi di continuità statici ad alta efficienza e aveva ricevuto, per quattro anni, titoli di efficienza energetica. Nel 2018 il GSE avviava un procedimento di annullamento d’ufficio, chiedeva documentazione e bloccava ulteriori erogazioni; successivamente annullava l’approvazione della richiesta, confermava tale annullamento e chiedeva la restituzione degli incentivi percepiti. Il TAR dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che il rigetto nel 2023 di un’istanza presentata ai sensi dell’art. 56 del d.l. 76/2020 costituisse conferma propria dell’annullamento, e comunque respingeva le censure nel merito. In appello la società contestava, tra l’altro, l’erronea dichiarazione di improcedibilità, la qualificazione dell’attività del GSE come controllo anziché autotutela decisoria, l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 invece del d.m. 28 dicembre 2012, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria, la lesione dell’affidamento e l’illegittimità derivata della richiesta di restituzione. Deduceva inoltre l’omessa pronuncia su tali motivi e chiedeva il riconoscimento futuro dei titoli di efficienza energetica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse: il rigetto dell’istanza ex art. 56 del d.l. 76/2020 non costituiva conferma propria, poiché non era stata svolta una nuova istruttoria sui presupposti fattuali e giuridici dell’approvazione della richiesta di verifica e certificazione, ma soltanto verificata la sussistenza dei presupposti per il riesame previsto dalla norma. La presentazione dell’istanza non integrava neppure acquiescenza, anche perché la società aveva espressamente dichiarato di non rinunciare ai giudizi e di non accettare i provvedimenti. Nel merito, il Collegio ha qualificato l’attività del GSE come annullamento d’ufficio in autotutela, e non come esercizio di poteri di verifica, controllo e decadenza. Ha ritenuto applicabile ratione temporis il d.m. 28 dicembre 2012, vigente al momento della richiesta e dell’approvazione della RVC, escludendo l’applicazione retroattiva del successivo d.m. 11 gennaio 2017, che avrebbe imposto oneri tecnici e documentali non conoscibili dall’operatore. Poiché il GSE aveva esercitato un potere di autotutela, avrebbe dovuto rispettare i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. In particolare, l’annullamento era stato adottato circa quattro anni dopo l’approvazione della RVC, oltre il termine massimo di 18 mesi vigente ratione temporis, decorrente dall’adozione del provvedimento attributivo dei vantaggi economici e non dall’avvio dell’attività di verifica. Sono stati quindi annullati i due provvedimenti di annullamento e conferma dell’annullamento, nonché, per invalidità derivata, la richiesta di restituzione degli incentivi, essendo venuto meno il presupposto dell’erogazione. Non è stata annullata la comunicazione di avvio del procedimento, in quanto atto endoprocedimentale e non provvedimentale. È stata respinta la domanda di condanna del GSE al riconoscimento futuro dei titoli, poiché le singole erogazioni dipendono anche da verifiche sui risparmi energetici di volta in volta conseguiti e residuano margini valutativi dell’amministrazione. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine massimo di 18 mesi

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento attributivo di vantaggi economici deve rispettare il termine massimo vigente ratione temporis, decorrente dall’adozione del provvedimento favorevole e non dall’inizio dell’attività di verifica. Il superamento del termine rende illegittima l’autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Il procedimento di riesame previsto dalla disposizione non costituisce una nuova verifica dei presupposti originari dell’incentivo e il suo rigetto non determina né sopravvenuta carenza di interesse a impugnare il provvedimento originario né acquiescenza.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La condanna in forma specifica non può essere pronunciata pro futuro quando l’attività amministrativa non ancora esercitata conserva margini valutativi e l’erogazione dei benefici dipende da verifiche successive.

• art. 105 c.p.a.

  La rimessione al primo giudice non è necessaria quando la sentenza di primo grado, pur avendo erroneamente dichiarato l’improcedibilità, abbia comunque esaminato il merito e pronunciato su di esso; l’interpretazione estensiva relativa all’errore palese non opera in assenza di mancato esame della totalità dei motivi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata nel quadro normativo degli incentivi e del procedimento di riesame, senza prevalere sulla disciplina dell’autotutela applicabile all’annullamento del provvedimento di approvazione della RVC.

• d.m. 28 dicembre 2012

  È la disciplina applicabile alla richiesta di verifica e certificazione presentata e approvata nel 2014; non può essere sostituita retroattivamente dal d.m. 11 gennaio 2017 per imporre requisiti tecnici o documentali successivi e non conoscibili.

• d.m. 11 gennaio 2017

  Non è applicabile retroattivamente a una RVC presentata e approvata nel vigore del d.m. 28 dicembre 2012.

Massime di principio

• Il rigetto di un’istanza di riesame prevista da una disciplina sopravvenuta non determina, di per sé, la sopravvenuta carenza di interesse a impugnare il provvedimento originario che ha negato o annullato un beneficio, quando l’istanza non comporti una nuova istruttoria sui presupposti fattuali e giuridici dell’atto originario.
• La presentazione di un’istanza di riesame non integra acquiescenza al provvedimento impugnato se, valutata nel suo contenuto complessivo, non esprime una volontà chiara e inequivoca di accettarne gli effetti e mira invece a ottenere una modifica favorevole dell’assetto di interessi.
• Quando l’amministrazione qualifica espressamente il proprio intervento come annullamento d’ufficio e non richiama poteri di controllo, verifica o decadenza, l’attività deve essere valutata secondo la disciplina dell’autotutela decisoria, con applicazione dei presupposti, della motivazione e dei limiti temporali previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il termine massimo per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento attributivo di vantaggi economici decorre dalla data di adozione del provvedimento favorevole, non dalla data di avvio dell’attività di verifica, e il suo superamento rende illegittimo l’esercizio dell’autotutela.
• In materia di incentivi, la disciplina tecnica e documentale applicabile è quella vigente al momento della presentazione e dell’approvazione della richiesta, non potendo una disciplina successiva essere applicata retroattivamente per imporre oneri non conoscibili dall’operatore economico.
• La richiesta di restituzione degli incentivi è affetta da invalidità derivata quando il suo presupposto necessario, costituito dall’annullamento dell’atto sulla cui base gli incentivi sono stati erogati, sia annullato dal giudice.

Come è indicizzato