Sentenza n. 793/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la convenzione urbanistica stipulata dal Comune di Ameglia con società controinteressate, sostenendo che essa imponesse sui propri terreni obblighi di trasferimento di diritti edificatori, vincoli sostanzialmente espropriativi e una disciplina urbanistica specifica, oltre a condizionare la futura pianificazione comunale. Ha dedotto, tra l’altro, violazione degli artt. 3, 7 e 11 l. 241/1990, dell’art. 1372 c.c., delle norme in materia urbanistica ed espropriativa, incompetenza, violazione della normativa regionale ligure e della l. 1150/1942, nonché violazione degli artt. 3, 14 e 14-quater l. 241/1990, carenza dei presupposti, difetto e contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha lamentato di non essere stata coinvolta nel procedimento, che le previsioni incidenti sulla sua proprietà non fossero contenute nelle deliberazioni consiliari e giuntali presupposte e che il responsabile amministrativo sottoscrittore della convenzione avesse ecceduto i limiti della propria competenza. Il Comune e le controinteressate hanno eccepito il difetto di interesse, sostenendo che la convenzione fosse inefficace o meramente ricognitiva e che i vincoli derivassero da precedenti atti di pianificazione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali partecipanti al procedimento, ma non autrici della convenzione, disponendone l’estromissione. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità per difetto di interesse, ritenendo che anche l’eventuale inefficacia o inattuabilità della convenzione non eliminasse l’interesse della proprietaria a rimuovere gli effetti potenzialmente pregiudizievoli sullo ius aedificandi, sulla commerciabilità e sul valore dei terreni. Nel merito, ha ritenuto fondato e assorbente il primo motivo. La convenzione, adottata ai sensi della normativa regionale sugli interventi edilizi per lo sviluppo di attività produttive esistenti, condizionava la futura pianificazione comunale, imponeva sulle particelle della ricorrente un vincolo sostanzialmente espropriativo senza il contraddittorio previsto dall’art. 11 d.P.R. 327/2001 e introduceva una disciplina urbanistica specifica senza una determinazione del Consiglio comunale. Il documento del 2007 aveva natura meramente programmatica e non conteneva una puntuale disciplina vincolante delle aree; neppure le precedenti deliberazioni consiliari e giuntali giustificavano le nuove previsioni introdotte dall’art. 6 della convenzione. Il responsabile della posizione organizzativa che aveva sottoscritto l’accordo aveva quindi ecceduto i limiti delle deliberazioni presupposte e violato il riparto di competenze, spettando al Consiglio comunale il potere di imporre vincoli urbanistici. Il TAR ha annullato la convenzione nelle parti d’interesse della ricorrente, assorbendo gli ulteriori motivi. Ha dichiarato non necessario un autonomo ordine di cancellazione della trascrizione, poiché tale effetto deriva dalla trascrizione della sentenza. Spese compensate, con rimborso a carico del Comune del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  Esclude la legittimazione passiva delle amministrazioni che abbiano partecipato al procedimento senza adottare la determinazione finale oggetto di impugnazione.

• art. 11 l. 241/1990

  Gli accordi amministrativi non possono pregiudicare i diritti dei terzi; il documento programmatico del 2007 vincolava il promotore soltanto agli obblighi propedeutici e preliminari, non al contenuto definitivo della pianificazione.

• art. 14 l. 241/1990

  Il documento conclusivo della conferenza preliminare relativa al progetto unitario aveva natura programmatica e non costituiva titolo vincolante per imporre specifici vincoli sulle aree della ricorrente.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni che la ricorrente assumeva violate in relazione alla conferenza di servizi e agli atti presupposti.

• art. 48 d.lgs. 267/2000

  Il giudice lo interpreta nel senso che il potere di imporre i vincoli urbanistici in questione spettava al Consiglio comunale e non al responsabile amministrativo sottoscrittore della convenzione.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  Impone il contraddittorio nell’adozione di atti che appongono vincoli preordinati all’esproprio, consentendo ai privati di esporre le proprie ragioni e collaborare alla cura dell’interesse pubblico.

• art. 12, comma 2, l.r. Liguria 10/2012

  Costituiva la base regionale della convenzione, ma non consentiva di imporre, senza contraddittorio e senza la competenza consiliare, vincoli sostanzialmente espropriativi e una nuova disciplina urbanistica su aree di terzi.

• artt. 59, 60 e 61 l.r. Liguria 36/1997

  Richiamati tra le norme regionali urbanistiche dedotte come violate.

• artt. 80 e 82 l.r. Liguria 11/2015

  Richiamati tra le disposizioni regionali dedotte come violate.

• artt. 4, 8 e 18 l.r. Liguria 24/1987

  Le deliberazioni presupposte relative al piano particolareggiato e alla proposta di convenzione non autorizzavano l’introduzione, nella convenzione definitiva, di vincoli ulteriori incidenti sulle aree della ricorrente.

• artt. 10 e 12 l.r. Liguria 10/2012

  Richiamati in relazione alla disciplina regionale degli interventi edilizi e della convenzione urbanistica.

• artt. 13-17 e 23 l. 1150/1942

  Richiamati quali norme urbanistiche dedotte come violate.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto non produce effetto rispetto ai terzi.

  La convenzione non poteva produrre effetti pregiudizievoli sulla proprietà della ricorrente, estranea alla sua stipulazione.

• art. 1398 c.c.

  Richiamato dal giudice per affermare l’inefficacia dell’accordo sottoscritto oltre i limiti delle competenze e delle autorizzazioni conferite.

• art. 2655 c.c.

  La trascrizione della sentenza di annullamento determina automaticamente gli effetti sulla trascrizione della convenzione.

• art. 2668 c.c.

  Richiamato per gli eventuali effetti prenotativi connessi alla trascrizione della sentenza.

Massime di principio

• Una convenzione urbanistica non può imporre vincoli sostanzialmente espropriativi o incidere sulla destinazione urbanistica di aree appartenenti a un terzo senza assicurare il contraddittorio previsto dalla disciplina espropriativa.
• Un documento programmatico o conclusivo di una conferenza preliminare, che preveda futuri adempimenti e una successiva definizione progettuale e pianificatoria, non costituisce titolo sufficiente per imporre specifici vincoli sulle proprietà private se tali vincoli non sono puntualmente individuati e approvati mediante gli atti urbanistici competenti.
• La convenzione urbanistica non può introdurre disposizioni incidenti sulla pianificazione comunale o sui diritti edificatori di terzi oltre i limiti fissati dalle deliberazioni degli organi comunali che ne hanno approvato la proposta.
• L’imposizione di vincoli urbanistici e la modifica della disciplina urbanistica delle aree rientrano nella competenza del Consiglio comunale; il responsabile amministrativo non può introdurle autonomamente mediante la sottoscrizione della convenzione.
• Anche l’eventuale inefficacia o inattuabilità di una convenzione urbanistica non esclude l’interesse del proprietario ad impugnarla quando le sue previsioni siano idonee a incidere sullo ius aedificandi, sulla commerciabilità o sul valore del bene.
• Quando l’annullamento di una convenzione consegue alla violazione di una norma procedimentale o di competenza che impone la regressione del procedimento, le ulteriori censure relative al contenuto dell’atto possono essere assorbite.

Come è indicizzato