Sentenza n. 3278/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un impianto alimentato da un mix di biomasse comprendente rifiuto legnoso, ha impugnato la disciplina ARERA dei prezzi minimi garantiti introdotti per gli impianti a biomassa e biogas in sostituzione degli incentivi in scadenza. Ha dedotto, anzitutto, il difetto di istruttoria e l'eccesso di potere in relazione al rapporto tecnico di RSE, sostenendo che esso avrebbe erroneamente presunto che il rifiuto legnoso costituisca sempre una fonte di ricavo per l'impianto ricevente, senza considerare che la ricorrente sostiene costi di acquisto e trasporto e senza esaminare adeguatamente il mercato del rifiuto da imballaggio e da scarto industriale. È stata inoltre contestata l'assenza di una motivazione specifica per l'azzeramento della componente relativa al trasporto. La ricorrente ha lamentato anche l'illegittimità derivata e autonoma della deliberazione ARERA, per avere l'Autorità recepito acriticamente il rapporto di RSE e sostanzialmente rinunciato all'esercizio del proprio potere regolatorio. ARERA ha eccepito la carenza di interesse, sostenendo che la lesione si sarebbe prodotta soltanto con il successivo riconoscimento dei prezzi da parte del GSE; RSE ha dedotto l'inammissibilità delle censure dirette a sostituire valutazioni tecniche private a quelle amministrative e l'acquiescenza della ricorrente. Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari, ritenendo l'atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile quale atto amministrativo generale, poiché le sue prescrizioni vincolano il contenuto degli atti applicativi successivi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto che la deliberazione ARERA fosse immediatamente lesiva, in quanto direttamente precettiva nei confronti degli operatori interessati al regime dei prezzi minimi garantiti; pertanto non era necessario attendere un atto applicativo del GSE. Richiamando il principio affermato dall'Adunanza Plenaria n. 16/2025, il giudice ha precisato che il sindacato sulla regolazione è pieno e riguarda la ragionevolezza, anche tecnica, e la proporzionalità della scelta dell'Autorità, pur dovendosi riconoscere prevalenza alla valutazione amministrativa quando, all'esito di un'istruttoria adeguata, risultino parimenti plausibili opinioni tecniche divergenti. Nel merito, l'art. 3-ter del d.l. n. 57/2023 imponeva di determinare i prezzi minimi garantiti a copertura dei costi di funzionamento e tenendo conto dei costi delle materie prime. Il rapporto RSE non aveva dimostrato che tutti gli impianti ricevessero un ricavo per l'approvvigionamento del rifiuto legnoso, ma si era limitato a rilevare la difficoltà di standardizzare tale eventuale ricavo e a consigliare l'azzeramento della componente. ARERA ha invece interpretato tale risultanza come prova dell'inesistenza di costi di approvvigionamento, senza confrontarsi adeguatamente con le evidenze del mercato e con la documentazione prodotta dalla ricorrente circa i prezzi sostenuti. È stato ravvisato, quindi, un travisamento degli esiti istruttori e un difetto di istruttoria. Il TAR ha inoltre rilevato l'assenza di motivazione, sia nel rapporto istruttorio sia nella deliberazione, quanto all'azzeramento della componente relativa al trasporto. La motivazione fornita da RSE soltanto nella memoria difensiva è stata ritenuta inammissibile perché postuma. La deliberazione e l'allegato A sono stati annullati, nella parte di interesse della ricorrente, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'Autorità. ARERA è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese tra la ricorrente e RSE sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3-ter d.l. n. 57/2023

  “prezzi minimi garantiti, ovvero integrazioni dei ricavi conseguenti alla partecipazione al mercato elettrico”

  La disposizione, sostituendo il comma 8 dell'art. 24 del d.lgs. n. 28/2011, vincola ARERA a definire prezzi o integrazioni destinati a coprire i costi di funzionamento degli impianti, tenendo conto dei valori di costo delle materie prime e assicurando la prosecuzione e l'efficienza dell'esercizio.

• art. 24, comma 8, d.lgs. n. 28/2011

  “i prezzi minimi garantiti, ovvero le integrazioni dei ricavi, sono corrisposti a copertura dei costi di funzionamento, al fine di assicurare la prosecuzione dell'esercizio e il funzionamento efficiente dell'impianto”

  Costituisce la base primaria dei criteri di determinazione dei prezzi minimi garantiti e impone di considerare i costi effettivi di funzionamento e delle materie prime.

• art. 1 c.p.a.

  “La tutela giurisdizionale è piena ed effettiva «secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo»”

  È richiamato quale fondamento della pienezza del sindacato giurisdizionale sulle scelte regolatorie.

• art. 2 c.p.a.

  “principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione”

  È richiamato per affermare che gli interessati possono contestare, in fatto e in diritto, le argomentazioni dell'Autorità regolatoria.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato quale base della condanna di ARERA alle spese di giudizio.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato, unitamente all'art. 26 c.p.a., per la regolazione delle spese processuali.

Massime di principio

• Un atto amministrativo generale è immediatamente impugnabile quando, pur rivolgendosi a una categoria di destinatari individuabile soltanto ex post, contiene prescrizioni direttamente lesive e vincolanti per il contenuto degli atti applicativi successivi; in tal caso il termine di impugnazione decorre dalla pubblicazione dell'atto e non è necessario attendere l'atto esecutivo.
• Nel sindacato giurisdizionale sulla regolazione, il giudice amministrativo può verificare pienamente la conformità della regola applicativa alla norma primaria attributiva del potere, nonché la ragionevolezza, anche tecnica, la proporzionalità e l'attendibilità dell'istruttoria, senza limitarsi a un controllo estrinseco.
• Quando la norma primaria impone che un incentivo o prezzo regolato copra i costi di funzionamento e tenga conto dei costi delle materie prime, l'Autorità non può azzerare una componente di costo sulla base di un'interpretazione non dimostrata dell'istruttoria, senza verificare l'effettiva esistenza e variabilità dei costi sostenuti dagli operatori.
• L'Autorità regolatoria deve valutare criticamente le risultanze dell'istruttoria e motivare le proprie determinazioni quando si discosta, precisa o amplia le conclusioni dell'organo tecnico; il recepimento acritico di una raccomandazione tecnica non dimostrativa integra difetto di istruttoria e travisamento.
• La motivazione dell'atto amministrativo deve risultare dal provvedimento o dagli atti procedimentali che lo precedono; non è ammissibile colmare in giudizio, mediante memorie difensive, l'assenza di una motivazione relativa a una componente essenziale della scelta regolatoria.

Come è indicizzato