Sentenza n. 307/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il diniego di sanatoria, adottato ai sensi dell'art. 40, comma 1, della legge n. 47/1985, e contro l'ordinanza di demolizione. Il primo motivo denunciava violazione degli artt. 46, 63, 64 e 104 c.p.a., dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 40 della legge n. 47/1985, nonché difetto di motivazione e violazione del principio di non contestazione, sostenendo che il Comune, pur non costituito, era tenuto a produrre il provvedimento e gli atti del procedimento e che la motivazione del diniego, limitata al richiamo all'art. 40, comma 1, della legge n. 47/1985 e alla comunicazione di avvio, non individuava concretamente le ragioni ostative alla sanatoria. Il secondo motivo deduceva la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono per decorso del termine legale, anche in presenza di eventuali difformità dai presupposti sostanziali, sostenendo che l'amministrazione avrebbe potuto eventualmente intervenire mediante annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il terzo motivo denunciava violazione dell'art. 104 c.p.a., sostenendo l'ammissibilità in appello dei documenti indispensabili alla decisione, in particolare della comunicazione di avvio e degli atti del procedimento. La controversia riguardava un fabbricato residenziale dichiarato ultimato nel periodo rilevante per il condono, sito in zona sismica e successivamente sottoposta a vincolo, per il quale risultavano versati oblazione e oneri concessori e acquisiti ulteriori documenti e pareri favorevoli. L'appellante deduceva che tali elementi non erano stati adeguatamente considerati dal Comune.

La decisione

Il CGARS ha accolto il primo e il terzo motivo, esaminandoli congiuntamente, e ha ritenuto ritualmente acquisita in appello la comunicazione di avvio del procedimento. Ha affermato che il processo amministrativo segue il modello dispositivo con metodo acquisitivo: l'onere della prova si attenua nell'onere di fornire un principio di prova e il giudice può esercitare poteri officiosi per acquisire documenti indispensabili, anche in appello. Gli atti e i documenti del procedimento amministrativo sono, per definizione, indispensabili ai fini della decisione e possono essere acquisiti anche in deroga al divieto di nova previsto dall'art. 104, comma 2, c.p.a. La mancata produzione da parte dell'amministrazione può essere colmata con un ordine istruttorio, mentre l'inadempimento dell'amministrazione rileva come deficit istruttorio. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittima la motivazione del diniego di sanatoria. Il mero richiamo all'art. 40, comma 1, della legge n. 47/1985 non individuava quale delle diverse ipotesi di non sanabilità fosse concretamente applicata e non consentiva di ricostruire l'iter logico-giuridico seguito. Anche la comunicazione di avvio, richiamata per relationem, conteneva una formula sostanzialmente identica e apodittica. L'ordinanza di demolizione, a sua volta, si limitava a richiamare il diniego senza esplicitare autonomamente i concreti presupposti dell'abuso e della demolizione. Il difetto motivazionale era sostanziale, poiché gli elementi risultanti dall'istanza di sanatoria e dalla documentazione prodotta — consistenza e periodo di realizzazione dell'opera, versamento dell'oblazione e degli oneri, vincolo sopravvenuto, assenza di ulteriori vincoli di inedificabilità assoluta, parere sanitario favorevole e documentazione tecnica — avrebbero richiesto un esame specifico nella sede procedimentale. Non era quindi applicabile la sanatoria processuale del vizio motivazionale, non potendosi escludere che, ove gli elementi fossero stati adeguatamente valutati, il procedimento avrebbe potuto concludersi diversamente. Il secondo motivo sul silenzio-assenso è stato assorbito. La sentenza del TAR è stata riformata, i provvedimenti impugnati sono stati annullati e il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 3.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 46 c.p.a.

  L'amministrazione intimata deve produrre i documenti necessari relativi al procedimento anche se non si costituisce; il giudice può acquisirli officiosamente.

• art. 63 c.p.a.

  Concorre a configurare il modello dispositivo con metodo acquisitivo del processo amministrativo e consente l'acquisizione dei mezzi di prova nei limiti necessari all'accertamento dei fatti.

• art. 64 c.p.a.

  L'onere della prova resta a carico delle parti, ma il giudice può esercitare poteri istruttori officiosi quando la parte abbia fornito un principio di prova e non possa provare senza colpa i fatti dedotti.

• art. 65 c.p.a.

  Consente l'acquisizione officiosa degli atti e documenti indispensabili, compresa la documentazione del procedimento amministrativo.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Ammette in appello la produzione di documenti nuovi indispensabili alla decisione; gli atti del procedimento amministrativo rientrano in tale categoria.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I documenti possono essere depositati tardivamente entro i termini processuali previsti, ferma restando la possibilità di acquisizione officiosa degli atti indispensabili.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve indicare chiaramente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione in rapporto all'istruttoria; la motivazione per relationem è legittima solo se l'atto richiamato è autosufficiente e consente di ricostruire l'iter decisionale.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem mediante richiamo espresso ad atti istruttori, ma non autorizza l'integrazione postuma della motivazione in giudizio.

• art. 40, comma 1, l. 47/1985

  Il richiamo generico alla disposizione, che disciplina diverse ipotesi di non sanabilità, non è sufficiente se non vengono individuati i concreti presupposti applicati dall'amministrazione.

• art. 39, comma 4, l. 724/1994

  La questione della formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono è stata dedotta ma non decisa, essendo stata assorbita.

• art. 35, comma 18, l. 47/1985

  La disciplina del silenzio-assenso in materia di condono è stata richiamata dal giudice di primo grado, ma non costituisce oggetto della decisione finale del CGARS.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È stato invocato dall'appellante quale eventuale strumento di autotutela in caso di formazione del silenzio-assenso, ma il motivo è stato assorbito.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sentenza di primo grado lo aveva richiamato quanto alla notificazione dell'ordine di demolizione, ma tale questione non ha costituito la ratio decidendi dell'accoglimento in appello.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo vige un modello dispositivo con metodo acquisitivo: l'onere della prova grava sulle parti, ma si attenua nell'onere di fornire un principio di prova quando la parte non possa, senza colpa, procurarsi la prova completa; in tale situazione il giudice può esercitare poteri istruttori officiosi.
• Gli atti e i documenti del procedimento amministrativo definito con il provvedimento impugnato sono indispensabili per la decisione e possono essere acquisiti anche in appello, senza violare il divieto di nova di cui all'art. 104, comma 2, c.p.a.; tale acquisizione può avvenire anche d'ufficio quando l'amministrazione non abbia adempiuto all'obbligo di produzione.
• La motivazione di un diniego di sanatoria edilizia deve individuare con chiarezza i concreti presupposti di fatto e le specifiche ragioni giuridiche ostative all'accoglimento della domanda. Il generico richiamo a una disposizione che contempla diverse ipotesi di non sanabilità non consente di ricostruire l'iter logico-giuridico e integra un vizio sostanziale di motivazione.
• La motivazione per relationem è legittima solo quando l'atto richiamato sia espressamente individuato e autonomamente idoneo a rendere comprensibili le ragioni della decisione; la motivazione non può essere integrata per la prima volta nel corso del giudizio mediante ulteriori elementi di fatto o ragioni giustificative.
• La sanatoria processuale del vizio motivazionale non opera quando l'insufficienza della motivazione impedisce di individuare i concreti ostacoli alla domanda e non consente di escludere che una corretta valutazione degli elementi istruttori avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• Un'ordinanza di demolizione che richiami un diniego di sanatoria privo di motivazione concreta e intelligibile risulta a sua volta illegittima, quando non consenta di comprendere i presupposti specifici dell'abuso e della misura repressiva.

Come è indicizzato