Sentenza n. 773/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di aree e locali commerciali interessati dall’intervento, ha impugnato il decreto di occupazione d’urgenza, il verbale di immissione in possesso e le delibere di approvazione del progetto definitivo e della successiva modifica progettuale. Ha dedotto, anzitutto, la violazione delle garanzie partecipative previste per l’imposizione del vincolo espropriativo e la dichiarazione di pubblica utilità, sostenendo che non fossero state rispettate le forme di pubblicità del d.P.R. 327/2001. Ha inoltre denunciato la violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza che aveva annullato un provvedimento di occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione per violazione della proporzionalità, sostenendo che la nuova delibera avesse eluso tale decisione trasformando l’occupazione temporanea in espropriazione definitiva. La ricorrente ha poi contestato la qualificazione dell’intervento come mero affinamento esecutivo, ritenendo che le maggiori superfici necessarie per opere di smaltimento delle acque e barriere antirumore costituissero una variante sostanziale diretta a colmare carenze della progettazione originaria, senza adeguata valutazione di soluzioni alternative. Ha dedotto, ancora, l’illegittimità dell’approvazione del progetto definitivo per la mancata partecipazione di alcuni enti convocati alla conferenza di servizi. Sono state infine dedotte violazioni degli obblighi di trasparenza e dei principi costituzionali ed europei di tutela della proprietà privata e di buona amministrazione. Nel corso del giudizio la società ha anche proposto motivi aggiunti per l’ottemperanza a una precedente ordinanza in materia di accesso, domanda successivamente respinta con separata sentenza dopo la dichiarazione di Italferr di avere integralmente adempiuto all’ordine ostensivo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alle garanzie partecipative, ha ritenuto applicabile alla specifica opera finanziata anche con risorse PNRR la disciplina speciale dell’art. 44 del d.l. 77/2021, secondo cui la conferenza di servizi semplificata costituisce la forma procedimentale prevista per l’approvazione dei progetti e le comunicazioni ex legge 241/1990 sostituiscono le forme di pubblicità del Testo unico sulle espropriazioni. Poiché risultava effettuata la comunicazione prevista dall’art. 14, comma 5, l. 241/1990, non è stata ravvisata alcuna violazione partecipativa; il TAR ha inoltre rilevato l’avvenuta pubblicazione dell’avviso relativo al procedimento di occupazione temporanea. Ha escluso la violazione o elusione del giudicato, osservando che la precedente sentenza riguardava un’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione, mentre gli atti impugnati concernevano un’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio, inserita in un autonomo segmento procedimentale e fondata su presupposti tecnici e progettuali successivi. Ha qualificato l’ampliamento delle superfici come adeguamento tecnico-progettuale conseguente al passaggio dal progetto definitivo a quello esecutivo, non come variante sostanziale: l’utilizzo di elaborati a scala maggiore aveva consentito di individuare con precisione le superfici necessarie al sistema di raccolta e smaltimento delle acque. Ha respinto anche le censure relative alla mancata partecipazione effettiva di alcuni enti alla conferenza di servizi, ritenendo operante il silenzio-assenso previsto dall’art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990, una volta che gli enti fossero stati regolarmente convocati e non avessero espresso la propria determinazione entro il termine. Le doglianze sulla trasparenza sono state respinte perché gli approfondimenti tecnici risultavano rappresentati negli elaborati del progetto esecutivo già trasmessi alla ricorrente nell’ambito dell’accesso agli atti. Conseguentemente sono state respinte anche le censure fondate sulla tutela costituzionale ed europea della proprietà privata e sulla buona amministrazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Per le opere PNRR di particolare complessità o rilevante impatto comprese nell’allegato IV, l’approvazione del progetto segue la conferenza di servizi semplificata e la disciplina speciale di partecipazione prevista dalla norma.

• art. 44, comma 6-bis, d.l. 77/2021

  Le forme di pubblicità previste dal Testo unico sulle espropriazioni non sono necessarie quando sono sostituite dalle comunicazioni previste dalla disciplina della conferenza di servizi richiamata dalla norma speciale.

• art. 44, comma 4, d.l. 77/2021

  La disposizione, nel testo applicabile secondo la ricostruzione del giudice, richiama la comunicazione prevista dalla disciplina generale della conferenza di servizi.

• art. 48, comma 5-quater, d.l. 77/2021

  È richiamata quale parte del combinato disposto che disciplina la sostituzione delle forme di pubblicità del Testo unico espropri con le comunicazioni della conferenza di servizi.

• art. 14, comma 5, l. 241/1990

  La comunicazione effettuata ai sensi della disposizione è stata ritenuta sufficiente a garantire la partecipazione e la conoscibilità del procedimento, in luogo delle forme di pubblicità del d.P.R. 327/2001.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni.

  La mancata determinazione dell’amministrazione convocata entro il termine della conferenza semplificata equivale ad assenso senza condizioni, purché l’amministrazione sia stata regolarmente convocata e non ricorra un obbligo europeo di provvedimento espresso.

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  È richiamato in relazione alle osservazioni procedimentali presentate dalla proprietaria dopo il precedente decreto di occupazione d’urgenza.

• art. 49 d.P.R. 327/2001

  È richiamato con riferimento al procedimento per l’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione, distinto da quello oggetto del giudizio.

• artt. 112 e ss. c.p.a.

  Sono stati invocati nei motivi aggiunti per l’ottemperanza all’ordinanza resa in materia di accesso; la relativa domanda è stata respinta con separata sentenza.

Massime di principio

• Per le opere PNRR comprese tra quelle di particolare complessità o rilevante impatto individuate dalla normativa speciale, la partecipazione al procedimento di approvazione del progetto può essere assicurata mediante la conferenza di servizi semplificata e le comunicazioni previste dalla legge 241/1990, senza necessità di applicare cumulativamente le forme di pubblicità partecipativa del d.P.R. 327/2001, quando la disciplina speciale le sostituisce espressamente.
• Nella conferenza di servizi semplificata, la mancata comunicazione della determinazione dell’amministrazione regolarmente convocata entro il termine previsto equivale ad assenso senza condizioni, salvo i casi in cui il diritto dell’Unione europea imponga l’adozione di un provvedimento espresso.
• Non sussiste violazione o elusione del giudicato quando il nuovo provvedimento non riproduce l’atto già annullato, ma si colloca in un autonomo segmento procedimentale, riguarda un diverso istituto giuridico e si fonda su presupposti tecnici, progettuali e funzionali successivi.
• Il passaggio dal progetto definitivo al progetto esecutivo può comportare un fisiologico affinamento tecnico e l’individuazione di superfici ulteriori rese necessarie da elaborati più dettagliati; tale adeguamento non costituisce necessariamente una variante sostanziale, se resta coerente con le scelte progettuali originarie e con l’evoluzione del livello di progettazione.
• Le censure di carenza di trasparenza non sono fondate quando gli elementi tecnici posti a base dell’atto impugnato risultano dagli elaborati progettuali messi a disposizione dell’interessato nell’ambito dell’accesso agli atti.

Come è indicizzato