Sentenza n. 4797/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il riconoscimento, ai sensi della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. 206/2007, del titolo di formazione sul sostegno conseguito presso un'università rumena. Dopo una precedente sentenza che aveva ordinato al Ministero di provvedere sull'istanza rimasta senza risposta, l'Amministrazione ha rigettato la domanda ritenendo che la ricorrente non avesse conseguito in Romania una qualifica professionale o il diritto di insegnare sul sostegno e sostenendo che la formazione estera fosse radicalmente diversa da quella italiana. Il diniego ha rilevato l'assenza di elementi relativi alle attività formative per i diversi tipi di disabilità, ai laboratori, al tirocinio e all'esame finale, escludendo anche la possibilità di misure compensative. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, mancata acquisizione del programma analitico del percorso estero, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto, mancata effettiva valutazione della formazione e illegittima esclusione di misure compensative, anche alla luce dei percorsi integrativi INDIRE previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024. Con motivi aggiunti ha impugnato una nota ministeriale del 15 aprile 2025 che comunicava la conclusione del procedimento già definito con il provvedimento del 26 aprile 2024.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti per carenza di interesse, poiché la nota del 15 aprile 2025 aveva natura meramente comunicativa e non provvedimentale, limitandosi a informare dell'emanazione del diniego già impugnato. Ha invece accolto il ricorso introduttivo e annullato il diniego. Il Collegio ha ritenuto che l'assenza dell'attestazione dell'autorità rumena comprovante il diritto di esercitare la professione non fosse automaticamente ostativa al riconoscimento: l'Amministrazione doveva comunque verificare concretamente il livello di competenza acquisito, la formazione e l'eventuale esperienza professionale, anche per accertare una corrispondenza solo parziale e l'eventuale necessità di misure compensative. Il Ministero, riscontrando lacune documentali, avrebbe dovuto richiedere integrazioni e informazioni sul percorso formativo, compreso il piano didattico analitico, invece di fondare il diniego su un attestato sintetico. È stata inoltre ritenuta illegittima l'omissione del preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990, trattandosi di procedimento a istanza di parte e di potere non rigidamente vincolato. Non era applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché non era palese che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso e, per l'omissione del preavviso di rigetto nei procedimenti discrezionali, non opera la sanatoria processuale prevista per la mancata comunicazione di avvio. Il giudizio ministeriale sulla radicale diversità dei percorsi è stato ritenuto scarsamente motivato e non adeguatamente istruito, anche perché la documentazione evidenziava un tirocinio curriculare e una sovrapposizione tra alcune materie rumene e quelle previste dal percorso italiano. Il Ministero non aveva spiegato perché eventuali differenze non potessero essere colmate mediante misure compensative. Ulteriore elemento di criticità è stato ravvisato nella circostanza che il medesimo titolo estero era stato ritenuto idoneo per l'ammissione ai percorsi integrativi previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024, circostanza non conciliata con il radicale diniego di ogni misura compensativa. L'Amministrazione è stata quindi obbligata a riesaminare l'istanza, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale e acquisizione del piano formativo-didattico analitico, valutando anche l'eventuale assegnazione di misure compensative. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  "facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli"

  La mancanza dei documenti attestanti la qualifica professionale non è automaticamente ostativa; l'autorità dello Stato ospitante deve verificare concretamente formazione, competenze ed esperienza e, in caso di corrispondenza parziale o differenze sostanziali, valutare misure compensative.

• direttiva 2013/55/UE

  Richiamata quale modifica della direttiva 2005/36/CE applicabile al riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  La carenza dei documenti previsti dalla disposizione non consente di respingere automaticamente la domanda senza una verifica concreta delle competenze acquisite.

• art. 14, par. 1, direttiva 2005/36/CE

  "se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante"

  Anche in presenza di divergenze sostanziali tra le formazioni, l'autorità può e deve valutare misure compensative per colmare le differenze.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  "entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni"

  L'autorità procedente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie; l'incompletezza iniziale dell'istanza non giustifica di per sé il rigetto.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  "eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano"

  Gli uffici devono invitare il richiedente a fornire le informazioni necessarie per accertare le eventuali differenze sostanziali e, ove necessario, acquisire informazioni dalle autorità dello Stato membro di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo al richiedente di conoscere i motivi ostativi e fornire elementi integrativi o difensivi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  "palese"; "non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato"

  La disposizione non salva il diniego quando il potere esercitato non è rigidamente vincolato e non è palese l'immutabilità del contenuto; inoltre, secondo il testo richiamato dal giudice, la seconda parte non si applica ai provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis.

• art. 7 d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  Prevede percorsi integrativi di specializzazione per soggetti con formazione estera sul sostegno e domanda di riconoscimento pendente o non definita nei termini, previa rinuncia alla domanda di riconoscimento.

• art. 4 d.i. 77/2025

  Definisce criteri di ammissibilità ai percorsi formativi sul sostegno svolti all'estero, tra cui il conseguimento di un percorso presso un'università estera accreditata, di almeno 1500 ore o idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU.

• art. 3 d.i. 77/2025

  Prevede il conseguimento di 48 o 36 CFU nei percorsi integrativi, in relazione all'esperienza di servizio sul sostegno maturata in Italia.

• art. 7, comma 1, d.m. 30 settembre 2011

  Individua in 60 CFU il percorso ordinario per il conseguimento della specializzazione sul sostegno.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica o formazione professionale conseguita in un altro Stato membro, l'assenza dell'attestazione formale prevista dalla direttiva 2005/36/CE non consente all'autorità nazionale di rigettare automaticamente la domanda: essa deve verificare concretamente la formazione, le competenze e l'eventuale esperienza professionale dell'interessato rispetto ai requisiti dello Stato ospitante.
• Quando la documentazione prodotta per il riconoscimento professionale è incompleta o non consente di valutare il percorso formativo, l'autorità procedente deve richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie, incluso il programma analitico, prima di formulare il giudizio sulle differenze sostanziali tra la formazione estera e quella nazionale.
• Nel procedimento a istanza di parte finalizzato al riconoscimento di una formazione professionale estera, l'omissione del preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990 comporta l'illegittimità del provvedimento quando l'Amministrazione esercita un potere non rigidamente vincolato e il contraddittorio avrebbe potuto incidere sulla valutazione della domanda.
• La constatazione di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante non esclude automaticamente il riconoscimento: l'autorità deve valutare se le lacune possano essere colmate mediante misure compensative proporzionate e adeguate, motivando specificamente l'eventuale impossibilità di adottarle.
• Il giudizio di radicale diversità tra percorsi formativi deve essere fondato su un'istruttoria completa e su una motivazione concreta, che consideri l'intero percorso, le materie, il tirocinio e le competenze acquisite, senza limitarsi al confronto tra un attestato estero sintetico e il programma nazionale.
• È inammissibile per carenza di interesse l'impugnazione di una nota priva di contenuto provvedimentale e meramente comunicativa dell'adozione di un atto lesivo già autonomamente impugnato.

Come è indicizzato