Sentenza n. 2993/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego con cui Roma Capitale aveva respinto l’istanza di condono relativa alla realizzazione, all’interno di un’unità immobiliare, di un soppalco di circa 36 mq, con superficie non residenziale e non praticabile. In appello ha dedotto l’erronea interpretazione della legge n. 326/2003, della legge regionale Lazio n. 12/2004 e del d.P.R. n. 31/2017, nonché l’erronea qualificazione dell’intervento. Secondo l’appellante, il soppalco, privo di finestre, di altezza limitata e di impianti tecnologici, non era destinato a uso residenziale, non determinava aumento del carico urbanistico e doveva essere qualificato come intervento di manutenzione straordinaria o restauro e risanamento conservativo, condonabile anche in presenza di vincolo paesaggistico. È stata inoltre contestata l’applicazione del principio tempus regit actum, sostenendo la rilevanza retroattiva delle disposizioni sopravvenute del d.P.R. n. 31/2017. Il Ministero ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, assumendo che la gestione della riserva naturale fosse affidata ai Comuni di Roma e Fiumicino.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero. Ha chiarito che, se il primo giudice decide espressamente sull’eccezione, il relativo capo deve essere specificamente impugnato, mentre, in caso di omessa pronuncia, l’eccezione può essere ritualmente riproposta in appello. Nel merito, ha affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003, le opere realizzate abusivamente in aree vincolate sono sanabili, ricorrendo le ulteriori condizioni previste dalla legge, quando si tratti di opere minori prive di aumento di volume e superficie, quali manutenzione straordinaria, restauro o risanamento conservativo. La realizzazione di un soppalco deve essere valutata caso per caso: se genera maggiore carico urbanistico rientra nella ristrutturazione edilizia; se dà luogo a una superficie accessoria può invece essere qualificata come intervento minore. Il Collegio ha inoltre ritenuto che, quando il vincolo è paesaggistico e l’opera è esclusivamente interna e non visibile dall’esterno, in presenza di una circostanza attestata e non contestata dal Comune, non è concretamente configurabile una lesione dei valori paesaggistici tutelati. Alla luce dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità, il diniego fondato soltanto sulla presenza del vincolo è stato quindi ritenuto illegittimo. L’appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. Roma Capitale è stata condannata al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in 7.000 euro oltre oneri di legge; le spese sono state compensate nei rapporti con il Ministero e l’ente parco.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili, ricorrendo ulteriori condizioni, se si tratta di opere minori senza aumento di volume e superficie

  Il condono in area vincolata è ammissibile per opere minori, quali restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, purché non comportino aumento di volume o superficie e ricorrano le ulteriori condizioni di legge.

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  È stata la disposizione regionale posta dal Comune a fondamento del diniego, ritenuto illegittimo nel caso concreto in quanto applicato senza considerare la natura interna e non lesiva dell’intervento.

• d.P.R. n. 31/2017, Allegato A, lett. A1)

  La disposizione è stata invocata dall’appellante per sostenere l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica di determinati interventi; la decisione accoglie l’appello sulla base della concreta inidoneità lesiva dell’opera, senza fondare espressamente la statuizione sulla retroattività della disposizione.

• art. 149 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato in relazione all’esonero dall’autorizzazione paesaggistica per gli interventi contemplati dal d.P.R. n. 31/2017.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato nell’epigrafe processuale per la trattazione della causa.

Massime di principio

• Ai fini del condono di opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, le opere minori prive di aumento di volume e superficie possono essere sanabili, quando ricorrano le ulteriori condizioni previste dalla legge; tra esse rientrano, in astratto, gli interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo.
• La realizzazione di un soppalco non ha qualificazione edilizia necessariamente uniforme: deve essere valutata in concreto. Se è idonea a generare un maggiore carico urbanistico, può essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia; se costituisce una mera superficie accessoria, può rientrare tra gli interventi minori compatibili con la manutenzione straordinaria o il risanamento conservativo.
• Quando un’opera realizzata in area sottoposta a vincolo paesaggistico è esclusivamente interna e non visibile dall’esterno, e tale circostanza risulta dagli atti ed è non controversa, la mera presenza del vincolo non giustifica il diniego di sanatoria, poiché l’opera è concretamente inidonea a ledere i valori paesaggistici tutelati.
• L’applicazione del vincolo paesaggistico deve rispettare i criteri di ragionevolezza e proporzionalità: il diniego non può fondarsi sulla sola esistenza del vincolo quando, per le caratteristiche dell’intervento, sia esclusa in concreto ogni incidenza sul bene paesaggistico.
• Nel giudizio d’appello, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva espressamente respinta dal primo giudice deve essere specificamente impugnata, poiché sul relativo capo si forma il giudicato interno; se invece il primo giudice non si è pronunciato, l’eccezione può essere ritualmente riproposta in appello.

Come è indicizzato