Sentenza n. 736/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il silenzio serbato sulla domanda di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione del termine di sessanta giorni previsto dall'art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998, decorrente dalla presentazione della domanda, rilevando che la convocazione per il fotosegnalamento fissata molti mesi dopo la domanda costituiva soltanto un atto endoprocedimentale e non la conclusione del procedimento. Ha inoltre evidenziato che l'inerzia amministrativa incideva sulla possibilità di lavorare e di spostarsi liberamente nell'area Schengen, poiché la ricevuta della domanda consentiva il rientro in Italia ma non il libero transito tra gli Stati dell'area. Ha infine chiesto la condanna alle spese e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Il Ministero ha eccepito l'insussistenza del silenzio, richiamando la convocazione per il fotosegnalamento; l'inammissibilità del ricorso ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto nessun potere era stato ancora esercitato; l'imputabilità dei ritardi a Poste Italiane, che avrebbe fissato automaticamente l'appuntamento, e i rilevanti carichi di lavoro delle Questure. Ha inoltre sostenuto che la ricorrente fosse comunque legalmente soggiornante nelle more.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la convocazione per il fotosegnalamento fosse un mero atto endoprocedimentale, inidoneo a concludere il procedimento, il cui atto finale consiste nel provvedimento espresso di rinnovo o diniego del permesso. Ha respinto anche l'eccezione fondata sull'art. 34, comma 2, c.p.a., chiarendo che, nel giudizio avverso il silenzio, la mancata esercitazione del potere non costituisce una preclusione, ma il presupposto stesso dell'azione, purché siano scaduti i termini e perduri l'inerzia. Applicando l'art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998, il Collegio ha calcolato il termine di sessanta giorni dalla domanda del 16 giugno 2025: il termine è decorso dal 17 giugno ed è scaduto il 15 agosto, prorogandosi al 16 agosto 2025 perché giorno festivo. Da tale data si è perfezionato il silenzio-inadempimento. Il ritardo non può essere imputato a Poste Italiane, poiché l'Amministrazione risponde dell'organizzazione e dell'attività dei soggetti dei quali si avvale. Neppure i carichi di lavoro delle Questure giustificano il mancato rispetto del termine legale, potendo rilevare soltanto nell'eventuale giudizio risarcitorio. La circostanza che la ricorrente fosse legalmente soggiornante nelle more non esclude l'obbligo di concludere il procedimento né elimina i concreti disagi derivanti dall'assenza di un titolo valido per la libera circolazione nell'area Schengen. Il Ministero è stato condannato a concludere il procedimento mediante provvedimento espresso entro quindici giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato, per l'eventuale ulteriore inerzia, il direttore del Dipartimento della Pubblica Sicurezza quale commissario ad acta, con facoltà di delega a un funzionario e con ulteriore termine di quindici giorni dalla richiesta della ricorrente. Le spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori e rimborso del contributo unificato, sono state poste a carico del Ministero.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  L'obbligo di provvedere sorge con la presentazione dell'istanza e deve essere adempiuto mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge; il compimento di atti endoprocedimentali non è sufficiente.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda

  Il termine di sessanta giorni decorre dalla data di presentazione della domanda, con esclusione del giorno iniziale secondo l'art. 2963, comma 2, c.c., e si perfeziona il silenzio-inadempimento se entro tale termine non viene adottato il provvedimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono di agire contro il silenzio-inadempimento quando siano decorsi i termini per la conclusione del procedimento e l'Amministrazione non abbia adottato un provvedimento espresso.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  La disposizione non rende inammissibile il ricorso avverso il silenzio: nel relativo giudizio la mancata esercitazione del potere è il presupposto dell'inerzia contestata, non un limite alla pronuncia.

• art. 2963, commi 2 e 3, c.c.

  Non si computa il giorno nel corso del quale cade il momento iniziale del termine

  Il giorno iniziale non si computa e, se la scadenza cade in giorno festivo, il termine è prorogato al primo giorno seguente non festivo.

• artt. 1228 e 2049 c.c.

  Il debitore che nell’adempimento dell’obbligazione si vale dell’opera di terzi, risponde anche dei fatti dolosi o colposi di costoro

  L'Amministrazione non può trasferire a Poste Italiane la responsabilità per i ritardi organizzativi connessi alla calendarizzazione degli appuntamenti, poiché risponde dell'attività dei soggetti dei quali si avvale.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento, la convocazione dell'interessato per attività di fotosegnalamento o altri adempimenti istruttori costituisce un atto endoprocedimentale e non equivale alla conclusione del procedimento, che richiede l'adozione di un provvedimento espresso sul bene della vita richiesto.
• Il divieto posto dall'art. 34, comma 2, c.p.a. non preclude l'azione avverso il silenzio: la mancata adozione di un provvedimento e il conseguente mancato esercizio del potere costituiscono il presupposto dell'azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a.
• Il termine previsto per il rilascio, rinnovo o conversione del permesso di soggiorno decorre dalla data di presentazione della domanda; scaduto il termine senza provvedimento espresso, e persistendo l'inerzia, è configurabile il silenzio-inadempimento.
• L'Amministrazione non può giustificare il superamento del termine legale imputando il ritardo a un soggetto terzo incaricato di attività organizzative o materiali, poiché risponde dell'attività dei soggetti dei quali si avvale.
• I carichi di lavoro e le difficoltà organizzative dell'Amministrazione non escludono l'obbligo di rispettare i termini procedimentali stabiliti dalla legge; possono rilevare, eventualmente, nella valutazione della responsabilità risarcitoria e della quantificazione del danno.

Come è indicizzato