Sentenza n. 1156/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha impugnato la delibera regionale deducendo: illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 8-bis, comma 2, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992 e degli artt. 3 e 36 Cost., per avere la Regione sostanzialmente consolidato i tetti di spesa sulla base del fatturato storico, senza applicare adeguati criteri premiali volti a favorire concorrenza, efficienza e qualità; illogicità e difetto di motivazione del taglio del 4% del budget 2024 rispetto al 2023, in particolare per le prestazioni di radiologia, ecografia, TAC e risonanza magnetica, a fronte del mantenimento del budget per le prestazioni PET/TC; erroneità della valutazione regionale circa la corrispondenza dei volumi di prestazioni assegnati al fabbisogno sanitario individuato da precedenti atti regionali e commissariali; illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nei contratti, ritenuta lesiva del diritto di difesa; invalidità derivata della delibera per i vizi dedotti nei confronti delle precedenti delibere regionali n. 599/2021 e n. 215/2022. La Regione e l’ASL hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia, oltre alla sua infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le censure sulla determinazione dei tetti di spesa. La sottoscrizione del contratto da parte della struttura, contenente la clausola di salvaguardia, è stata ritenuta comportamento univoco di acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con conseguente perdita della legittimazione a impugnarli. La clausola, che preclude le azioni già intraprese e i contenziosi instaurabili contro provvedimenti adottati o conoscibili, aventi effetti limitati all’annualità regolata dal contratto, è stata ritenuta legittima. Il TAR ha confermato l’orientamento del Consiglio di Stato e non ha aderito alla diversa posizione del CGARS, secondo cui la clausola sarebbe nulla per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost. In particolare, il TAR ha ritenuto non dimostrato il presupposto della nullità del contratto derivante dall’eventuale annullamento dell’atto amministrativo presupposto, ravvisando quale effetto preferibile l’inefficacia del contratto; ha considerato l’oggetto della clausola sufficientemente determinato o determinabile; ha escluso la violazione del diritto di difesa, poiché la struttura ha potuto impugnare l’atto prima che la sottoscrizione producesse l’effetto preclusivo. La clausola è stata inoltre ritenuta funzionale alla sostenibilità della spesa sanitaria e al rispetto del piano di rientro, senza configurare sviamento di potere né alterazione del riparto tra amministrazione e giudice. La contestazione relativa al venir meno delle ragioni finanziarie della clausola è stata respinta: in applicazione del principio tempus regit actum, gli atti impugnati ricadevano in un periodo nel quale la Regione era ancora sottoposta a piano di rientro. La struttura ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione e dell’ASL, liquidate in complessivi 1.500 euro oltre accessori per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 8-bis, comma 2, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente l’ha invocato per sostenere l’esigenza di regole idonee a garantire concorrenza e qualità nell’erogazione delle prestazioni sanitarie; il TAR non ha esaminato nel merito la relativa censura per l’inammissibilità del ricorso.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente l’ha invocato in relazione alla determinazione dei rapporti contrattuali e dei tetti di spesa; la questione non è stata esaminata nel merito.

• artt. 3 e 36 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno delle censure di illogicità e irragionevolezza; il TAR non ha deciso tali censure nel merito.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso che la clausola di salvaguardia violi il divieto di eccepire l’inadempimento, ritenendo non decisivo il presupposto della nullità del contratto derivante dall’eventuale annullamento dell’atto amministrativo presupposto e dubitando dell’applicabilità della disposizione al caso esaminato.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale, poiché la struttura ha potuto impugnare l’atto amministrativo prima della sottoscrizione del contratto e perché la clausola è funzionale al contenimento della spesa sanitaria.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato nell’ambito dell’orientamento secondo cui, anche qualificando il rapporto come accordo integrativo o sostitutivo, le parti operano in condizioni tendenzialmente paritetiche e l’operatore non può contestare in giudizio l’illegittimità dell’atto alla cui definizione ha contribuito.

• artt. 121 e seguenti c.p.a.

  Richiamati come conferma legislativa dell’orientamento secondo cui l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto produce, in materia contrattuale, l’inefficacia e non necessariamente la nullità del contratto.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia che accetta i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro tali atti per la relativa annualità, costituisce comportamento univoco di acquiescenza e determina l’inammissibilità delle successive impugnazioni degli atti stessi.
• Una clausola di salvaguardia è sufficientemente determinata o determinabile quando individua i provvedimenti oggetto dell’accettazione e della rinuncia mediante il riferimento ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti, delimitando inoltre la preclusione agli atti adottati o conoscibili e agli effetti riferiti all’annualità contrattuale.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti tra amministrazione sanitaria e strutture private accreditate non viola, di per sé, gli artt. 24 e 113 Cost., quando non impedisce l’impugnazione dell’atto amministrativo prima della sottoscrizione del contratto e mira ad assicurare il rispetto dei vincoli finanziari e la sostenibilità del servizio sanitario.
• La permanenza della Regione in un piano di rientro sanitario giustifica, secondo il principio tempus regit actum, l’applicazione della clausola di salvaguardia agli atti adottati durante tale periodo, anche se la parte sostiene che le condizioni finanziarie siano nel frattempo migliorate.
• L’eventuale annullamento dell’atto amministrativo presupposto non determina necessariamente la nullità del contratto stipulato in sua attuazione, potendo produrre, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, l’inefficacia del contratto; tale qualificazione esclude che la clausola di salvaguardia integri automaticamente una rinuncia preventiva a eccepire la nullità contrattuale.

Come è indicizzato