Sentenza n. 2417/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato nel 2004 una domanda di condono edilizio ai sensi della legge n. 326/2003 per opere di ampliamento in sopraelevazione realizzate nel 2001 su un fabbricato sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico. La Soprintendenza, con atto del 17 febbraio 2023, aveva espresso parere contrario al mantenimento delle opere, richiamando la disciplina del terzo condono e la circolare regionale n. 2/2022. Il ricorso deduceva, in primo luogo, la violazione dell'art. 46, comma 2, l.r. Sicilia n. 17/2004 e dell'art. 29, comma 6, l.r. Sicilia n. 7/2019, sostenendo che sull'istanza si fosse formato il silenzio-assenso. In secondo luogo, veniva dedotta la violazione dell'art. 13 l.r. Sicilia n. 7/2019 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. In terzo luogo, il ricorrente denunciava la violazione dell'art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, degli artt. 3 e 7 l.r. Sicilia n. 7/2019, nonché travisamento dei fatti, difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il vincolo paesaggistico relativo non rendesse automaticamente insanabili le opere e che la Soprintendenza avrebbe dovuto svolgere una concreta valutazione di compatibilità paesaggistica. Il ricorrente richiamava inoltre la possibilità di condono per opere realizzate in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso la formazione del silenzio-assenso. L'art. 32, comma 1, l. n. 47/1985, richiamato dall'art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, prevede, in caso di mancato parere dell'autorità di tutela, il silenzio-rifiuto impugnabile e non il silenzio-assenso. L'art. 46 l.r. Sicilia n. 17/2004, inoltre, riguardava le autorizzazioni ad eseguire opere future e non i titoli paesaggistici postumi relativi a opere abusive già realizzate; la disposizione è stata comunque ritenuta abrogata dal 26 aprile 2011. Neppure l'art. 29 l.r. Sicilia n. 7/2019, l'art. 17-bis l. n. 241/1990 o l'art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003 consentivano di ritenere formato il silenzio-assenso, in ragione della specialità del procedimento di condono e dell'inapplicabilità dell'art. 17-bis ai rapporti verticali tra privato e Soprintendenza. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto superflua la comunicazione dei motivi ostativi, poiché il diniego aveva natura vincolata e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990, precisando che il terzo periodo della disposizione, relativo alla violazione dell'art. 10-bis, opera con riferimento ai provvedimenti discrezionali e non esclude la non annullabilità del vizio nei provvedimenti vincolati. Quanto al terzo motivo, il TAR ha affermato che, nel terzo condono, l'anteriorità del vincolo paesaggistico rispetto alla realizzazione dell'opera è ostativa alla sanatoria anche se il vincolo è relativo. La disciplina statale dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003 si applica integralmente in Sicilia, dopo che la Corte costituzionale, con sentenza n. 252/2022, ha dichiarato illegittima la disposizione regionale di favore introdotta dalla l.r. Sicilia n. 19/2021. Le opere realizzate nel 2001 ricadevano in area già vincolata dal DPRS n. 387 del 6 luglio 1967 e risultavano riconducibili alla tipologia n. 1 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003, esclusa dal terzo condono. L'anteriorità del vincolo e la natura delle opere rendevano quindi vincolato il parere negativo, senza necessità di una valutazione concreta dell'impatto paesaggistico. Sono state compensate le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in l. 24 novembre 2003, n. 326

  Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: [...] d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono, il vincolo paesaggistico preesistente alla realizzazione dell'opera è ostativo alla sanatoria anche se non comporta inedificabilità assoluta; sono comunque escluse le opere di nuova superficie o nuova volumetria e quelle riconducibili alla tipologia n. 1 dell'allegato 1.

• art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.

  La disposizione è richiamata dal terzo condono, ma opera nei limiti più rigorosi stabiliti dall'art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003.

• art. 33 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse.

  La disciplina del primo condono è meno rigorosa rispetto a quella del terzo condono, poiché considera ostativo il vincolo di inedificabilità imposto anteriormente; il terzo condono ha eliminato la distinzione tra vincoli assoluti e relativi.

• art. 32, comma 1, l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Qualora tale parere [il parere dell'autorità di tutela] non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Il mancato parere dell'autorità paesaggistica nel procedimento di condono non determina silenzio-assenso, ma silenzio-rifiuto impugnabile.

• art. 46, comma 2, l.r. Sicilia 28 dicembre 2004, n. 17

  autorizzazioni ad eseguire opere

  La disposizione, riferita alle autorizzazioni per opere future, non è applicabile al nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate; il TAR richiama inoltre il suo intervenuto venir meno dal 26 aprile 2011.

• art. 29 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  Non consente di reintrodurre il silenzio-assenso in materia paesaggistica, poiché l'art. 20 l. n. 241/1990, immediatamente applicabile in ambito regionale, esclude i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

• art. 17-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non è applicabile al rapporto verticale tra privato e Soprintendenza né al procedimento speciale di condono.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia 16 aprile 2003, n. 4

  Il meccanismo di silenzio-assenso si applica soltanto al primo e al secondo condono e non è estensibile al terzo condono.

• art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullabilità dell'atto vincolato quando il suo contenuto dispositivo era necessariamente predeterminato; il terzo periodo del comma 2, relativo alla violazione dell'art. 10-bis, è stato riferito dal TAR ai provvedimenti discrezionali.

• art. 13 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  L'omessa comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullamento quando il diniego è vincolato e l'apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare l'esito.

• art. 24 l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15

  Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326.

  A seguito della sentenza costituzionale n. 252/2022, la disposizione richiama integralmente la disciplina statale del terzo condono, inclusi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• art. 1, comma 1, l.r. Sicilia n. 19/2021

  La disposizione regionale che ampliava il condono alle opere in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta è stata dichiarata costituzionalmente illegittima e non può essere applicata.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Ha dichiarato illegittima la disciplina regionale siciliana di favore, riaffermando l'applicazione integrale dei limiti statali del terzo condono, compreso il carattere ostativo dei vincoli paesaggistici preesistenti anche relativi.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio, il vincolo paesaggistico imposto anteriormente alla realizzazione dell'opera è ostativo alla sanatoria anche quando abbia natura relativa e non comporti inedificabilità assoluta, purché ricorrano gli ulteriori presupposti previsti dall'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003.
• In Sicilia, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, trova integrale applicazione la disciplina statale del terzo condono edilizio; non è quindi sanabile un'opera realizzata in area già sottoposta a vincolo paesaggistico, quando l'opera sia abusiva e non conforme agli strumenti urbanistici, anche se il vincolo non è assoluto.
• Il mancato parere dell'autorità paesaggistica nel procedimento di condono non determina la formazione del silenzio-assenso: la disciplina speciale prevede il silenzio-rifiuto impugnabile e prevale sui meccanismi generali o regionali di silenzio-assenso.
• La disciplina regionale sul silenzio-assenso relativa alle autorizzazioni ad eseguire opere future non è applicabile al nulla osta paesaggistico postumo richiesto per opere abusive già realizzate.
• Quando la disciplina del terzo condono rende oggettivamente insanabile l'opera per l'anteriorità del vincolo e per la tipologia dell'abuso, il parere dell'autorità paesaggistica ha natura vincolata e non è necessaria una concreta valutazione dell'impatto dell'opera sui valori paesaggistici.
• Nei procedimenti vincolati di sanatoria edilizia, l'omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta l'annullabilità del provvedimento se è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato