Tribunale, Sentenza T-141/21

Congelamento dei fondi in relazione alla Bielorussia e mantenimento dell’iscrizione di Aleksandr Vasilevich Shakutin

La pronuncia del Tribunale (Prima Sezione) del 7 giugno 2023 decide un ricorso ex articolo 263 TFUE contro una serie di atti del Consiglio relativi a misure restrittive adottate in vista della situazione in Bielorussia. Il ricorrente, imprenditore bielorusso, contestava sia l’inclusione iniziale nelle liste sia i successivi atti di mantenimento del congelamento di fondi e risorse economiche.

Contesto fattuale e procedurale

Il caso si colloca nel regime sanzionatorio UE nei confronti della Bielorussia, fondato sulla decisione 2012/642/PESC e sul regolamento (CE) n. 765/2006. Il nome del ricorrente è stato inserito con gli atti del 17 dicembre 2020, poi mantenuto con atti del 25 febbraio 2021 e del 24 febbraio 2022. Il Consiglio lo qualificava come uno dei principali imprenditori operanti in Bielorussia, beneficiario di privatizzazioni durante la presidenza Lukashenko, membro del presidium dell’associazione Belaya Rus e del Council for the Development of Entrepreneurship (CDE), oltre che soggetto che avrebbe sostenuto il regime.

Atti impugnati e conclusioni delle parti

Il ricorrente chiedeva l’annullamento:

• degli atti iniziali di inserimento nelle liste;
• dei primi atti di mantenimento;
• dei secondi atti di mantenimento. Il Consiglio chiedeva il rigetto del ricorso e, in via subordinata, il mantenimento degli effetti della decisione 2022/307 fino alla presa di efficacia dell’eventuale annullamento del regolamento di esecuzione corrispondente.

Questioni di diritto esaminate

Il Tribunale ha esaminato quattro nuclei di censure:

• violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e dei diritti della difesa, con particolare riferimento alla tardiva comunicazione del documento WK 1772/2021 INIT;
• errori di valutazione nell’apprezzamento dei fatti posti a fondamento dell’iscrizione e del mantenimento;
• difetto di motivazione, in particolare per l’ambiguità tra il criterio di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e quello di cui alla lettera b), della decisione 2012/642;
• violazione del principio di buona amministrazione.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• articolo 263 TFUE, base del ricorso di annullamento;
• articolo 47 della Carta, per la tutela giurisdizionale effettiva;
• articolo 296 TFUE, per l’obbligo di motivazione;
• decisione 2012/642/PESC e regolamento (CE) n. 765/2006, che disciplinano i criteri di listing e di congelamento dei fondi;
• decisioni e regolamenti di esecuzione e di modifica del 2020, 2021 e 2022;
• articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale, sulla modifica del ricorso in presenza di un atto sostitutivo o modificativo.

Valutazione sulle eccezioni di ricevibilità

Il Tribunale respinge le eccezioni del Consiglio circa l’inammissibilità delle censure nuove. Riconosce che il ricorrente ha potuto sollevare in replica la censura sul diritto alla tutela giurisdizionale effettiva perché il documento WK 1772/2021 INIT era emerso nel corso del giudizio, e ammette anche la censura sui diritti della difesa, poiché la questione della sua inclusione nel fascicolo del Consiglio è emersa solo dopo le spiegazioni contenute nella replica e all’udienza.

Tutela giurisdizionale effettiva e diritti della difesa

Quanto agli atti iniziali e ai primi atti di mantenimento, il Tribunale esclude la violazione dell’articolo 47 della Carta. Il ricorrente aveva ricevuto i documenti su cui si basavano gli atti iniziali e, per i primi atti di mantenimento, il documento WK 1772/2021 INIT non costituiva "nuova prova" nel senso della giurisprudenza: conteneva prevalentemente documenti già pubblicati o elementi non riferiti a fatti successivi agli atti iniziali. Ne consegue che il Consiglio non era obbligato a consultarlo prima del primo rinnovo, né a comunicargli spontaneamente tutto il fascicolo.

Per i primi atti di mantenimento, il Tribunale sottolinea inoltre che il ricorrente avrebbe potuto chiedere accesso al fascicolo e disporre del termine ordinario per impugnare un atto autonomo, poiché i primi atti di mantenimento erano giuridicamente distinti dagli atti iniziali. Pertanto, non vi è stata lesione effettiva del suo diritto di difesa nel giudizio.

Per i secondi atti di mantenimento, la censura fondata sull’articolo 47 è dichiarata inammissibile perché non adeguatamente trasposta nella domanda di modifica del ricorso.

Esame degli errori di valutazione: atti iniziali

Il Tribunale ricorda che il Consiglio deve dimostrare, con un corpo di elementi concreto, preciso e coerente, la sussistenza del nesso tra la persona designata e il regime sanzionato. Valuta poi le diverse basi motivazionali degli atti iniziali.

Sul punto che il ricorrente fosse uno dei principali imprenditori operanti in Bielorussia, il Tribunale ritiene provato che egli controllava e partecipava in modo significativo ai gruppi Amkodor e SALEO, attivi nel settore meccanico-industriale, e che egli stesso si era descritto come alla guida del più grande holding industriale privato del Paese.

Quanto al beneficio tratto dalla privatizzazione, il Tribunale ritiene attendibili gli elementi prodotti dal Consiglio: in particolare, un articolo di stampa e i dati relativi alle acquisizioni di imprese statali da parte dei gruppi riconducibili al ricorrente. Il fatto che quelle acquisizioni fossero formalmente conformi al diritto bielorusso o non generassero dividendi immediati non esclude, per il Tribunale, che costituissero un vantaggio rilevante.

Per il CDE, il Tribunale conferma il carattere di organismo consultivo permanente con collegamenti istituzionali con le autorità bielorusse, di cui il ricorrente era membro. Tale circostanza rafforza il nesso con il potere politico.

L’errore riconosciuto dal Tribunale: Belaya Rus

Il Tribunale accerta invece che il Consiglio aveva erroneamente indicato il ricorrente come membro del presidium dell’associazione Belaya Rus al momento dell’adozione degli atti iniziali. La prova prodotta dal ricorrente mostrava che tale appartenenza era cessata nel 2018. Tuttavia, questo errore non comporta l’annullamento degli atti, perché gli altri elementi fondanti l’iscrizione risultano sufficienti e autonomamente provati.

Ragionamento sul nesso con il regime Lukashenko

Il Tribunale afferma che, nel contesto bielorusso, le attività economiche di ampia scala, il ruolo in organismi consultivi ristetti e i benefici derivanti dalla privatizzazione di imprese statali possono costituire un corpo di indizi sufficiente a dimostrare il beneficio e il sostegno al regime di Lukashenko. Pur escludendo una presunzione automatica a carico dei principali imprenditori, il Tribunale ritiene che, nel caso concreto, la combinazione di tali elementi sia abbastanza solida da giustificare le misure restrittive.

Esame dei primi atti di mantenimento

Per il primo rinnovo, il Tribunale applica sostanzialmente lo stesso ragionamento degli atti iniziali. Respinge la censura relativa a Belaya Rus, poiché la prova del 2 febbraio 2021, prodotta dal ricorrente, mostra che egli non era più membro del presidio. Tuttavia, il resto della motivazione resta valido e il documento WK 1772/2021 INIT rafforza ulteriormente il quadro probatorio, soprattutto sugli acquisti di imprese statali da parte dei gruppi del ricorrente in contesti non competitivi.

Esame dei secondi atti di mantenimento

Per il secondo rinnovo, il Tribunale rileva che la motivazione è stata parzialmente modificata: il ricorrente viene qualificato come ex membro di Belaya Rus e del CDE, senza l’espressione esplicita che egli "beneficia e sostiene" il regime. Il Tribunale considera quest’ultima omissione come un mero errore materiale, poiché il criterio giuridico di riferimento resta quello dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642.

Con riferimento a Belaya Rus, il Tribunale conferma l’errore del Consiglio nel considerare ancora rilevante un’appartenenza cessata da anni e non accompagna tale dato ad alcuna prova concreta di sostegno attuale al regime.

Con riferimento al CDE, invece, il Tribunale ritiene ancora rilevante la precedente appartenenza, trattandosi di un organismo ristretto, connesso alle autorità e capace di influire sulle politiche pubbliche; il fatto che la cessazione sia più recente non rende il dato irrilevante.

Difetto di motivazione

La censura sull’obbligo di motivazione è respinta come inoperante. Anche ammesso che la parte finale della motivazione degli atti iniziali e dei primi atti di mantenimento potesse creare ambiguità tra il criterio della repressione della società civile e quello del sostegno al regime, le parti iniziali della motivazione erano chiare, precise e sufficienti. Poiché tali basi sono risultate provate, un eventuale difetto nella formulazione di ulteriori passaggi non determina l’annullamento degli atti.

Principio di buona amministrazione

La censura sul principio di buona amministrazione, proposta solo contro i secondi atti di mantenimento, è respinta perché poggia sull’assunto, non accolto, che gli atti iniziali e i primi atti di mantenimento fossero viziati da errori tali da rendere illegittima l’iscrizione fin dall’origine.

Dispositivo e conseguenze processuali

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna il ricorrente alle spese. La pronuncia conferma quindi la validità del regime di misure restrittive nei confronti di Shakutin, pur riconoscendo un errore puntuale sulla sua presunta appartenenza al presidium di Belaya Rus al momento degli atti iniziali.