Sentenza n. 233/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato gli atti della procedura di gara sostenendo che l'apertura di un centro di accoglienza straordinario nel proprio territorio fosse illegittima perché incompatibile con la clausola di salvaguardia prevista dalla circolare del Ministero dell'Interno dell'11 ottobre 2016, riferita ai Comuni aderenti o intenzionati ad aderire al sistema SPRAR, oggi SAI. Secondo il ricorrente, il sistema normativo non sarebbe stato sostanzialmente modificato dopo l'emanazione della circolare e la clausola sarebbe necessaria per garantire una distribuzione proporzionata e sostenibile dei migranti. Il Comune ha inoltre dedotto il mancato esame del contenuto del parere espresso ai sensi dell'art. 11, comma 2, d.lgs. n. 142/2015, nel quale erano stati rappresentati il dissenso all'apertura della struttura e i possibili riflessi sull'ordine e sulla sicurezza pubblica. È stata altresì chiesta la declaratoria di inefficacia dell'accordo quadro e degli eventuali contratti esecutivi ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo assorbite le eccezioni preliminari di inammissibilità e irricevibilità per l'infondatezza nel merito. Quanto alla clausola di salvaguardia, il Collegio ha rilevato che la circolare dell'11 ottobre 2016 era attuativa del d.m. 10 agosto 2016, successivamente abrogato dal d.m. 18 dicembre 2019, e che il quadro normativo era stato profondamente modificato dal d.l. n. 20/2023. In particolare, l'art. 5-bis, comma 4, ha introdotto il comma 2-bis nell'art. 11 d.lgs. n. 142/2015, consentendo al prefetto di disporre l'accoglienza provvisoria in strutture individuate secondo le modalità del comma 2, mentre l'art. 5-ter ha abrogato il comma 3 dello stesso art. 11. Tali innovazioni sono state ritenute indicative del superamento della clausola di salvaguardia, anche se la procedura riguardava un CAS e non una struttura di accoglienza provvisoria. Quanto al parere comunale, il TAR ha affermato che esso è obbligatorio ma non vincolante e deve essere esaminato dall'amministrazione procedente. Nel caso concreto, tale obbligo è stato adempiuto: il provvedimento di aggiudicazione aveva dato conto del parere ministeriale secondo cui l'art. 11 d.lgs. n. 142/2015 era assorbente rispetto alla circolare del 2016. Le generiche deduzioni comunali sull'ordine e sulla sicurezza pubblica non imponevano una diversa decisione, poiché la competenza in materia spetta alle autorità provinciali e locali di pubblica sicurezza secondo la l. n. 121/1981; le valutazioni del Sindaco sono recessive rispetto a quelle del Prefetto. Il Collegio ha inoltre escluso che l'Unione montana avesse competenza o legittimazione a sollevare criticità in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il ricorso è stato quindi respinto e le spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, d.lgs. 142/2015

  Le strutture di cui al comma 1 soddisfano le esigenze essenziali di accoglienza nel rispetto dei principi di cui all'articolo 10, comma 1, e sono individuate dalle prefetture-uffici territoriali del Governo, previo parere dell'ente locale nel cui territorio è situata la struttura, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici.

  Il parere dell'ente locale è obbligatorio, ma non vincolante; la decisione sull'individuazione delle strutture spetta alla Prefettura.

• art. 11, comma 2-bis, d.lgs. 142/2015

  Nelle more dell'individuazione di disponibilità di posti nei centri governativi di cui all'articolo 9 o nelle strutture di cui al presente articolo, l'accoglienza può essere disposta dal prefetto, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria individuate con le modalità di cui al comma 2.

  La disposizione, introdotta dal d.l. n. 20/2023, costituisce un'innovazione significativa del sistema di accoglienza e contribuisce al superamento della clausola di salvaguardia prevista dalla circolare del 2016.

• art. 5-bis, comma 4, d.l. 20/2023, convertito dalla l. 50/2023

  Ha introdotto il comma 2-bis nell'art. 11 d.lgs. n. 142/2015.

• art. 5-ter d.l. 20/2023

  Ha abrogato il comma 3 dell'art. 11 d.lgs. n. 142/2015, contribuendo al mutamento del quadro normativo dell'accoglienza.

• art. 13 l. 121/1981

  Il prefetto è autorità provinciale di pubblica sicurezza; ha la responsabilità generale dell'ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all'attuazione delle direttive emanate in materia.

  Le valutazioni del Prefetto prevalgono sulle generiche valutazioni comunali in materia di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 14 l. 121/1981

  Il questore è autorità provinciale di pubblica sicurezza e ha la direzione, la responsabilità e il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica.

  Individua le competenze tecniche e operative del Questore in materia di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 15 l. 121/1981

  Ove non siano istituiti commissariati di polizia, le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate dal sindaco quale ufficiale di Governo.

  Il Sindaco esercita funzioni di autorità locale di pubblica sicurezza solo nei limiti previsti dalla legge e senza prevalere sulle competenze provinciali del Prefetto.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  La domanda di declaratoria di inefficacia del contratto non è stata accolta, in quanto il ricorso principale è stato respinto.

Massime di principio

• La clausola di salvaguardia prevista dalla circolare del Ministero dell'Interno dell'11 ottobre 2016, collegata al previgente sistema SPRAR e al d.m. 10 agosto 2016, non può essere invocata per impedire l'attivazione di ulteriori strutture di accoglienza nei Comuni aderenti al SAI quando il quadro normativo di riferimento sia stato superato e il decreto ministeriale attuativo sia stato abrogato.
• Le modifiche introdotte dal d.l. n. 20/2023 all'art. 11 d.lgs. n. 142/2015, consistenti nell'introduzione dell'accoglienza provvisoria e nell'abrogazione dell'obbligo di trasferimento prioritario nel sistema di accoglienza e integrazione, costituiscono elementi normativi idonei a dimostrare il superamento della clausola di salvaguardia del 2016.
• Il parere dell'ente locale previsto dall'art. 11, comma 2, d.lgs. n. 142/2015 è obbligatorio ma non vincolante: la Prefettura deve esaminarne il contenuto, ma non è tenuta a conformarsi ad esso né a recepire le valutazioni comunali non supportate da specifici elementi istruttori.
• In materia di ordine e sicurezza pubblica, le valutazioni del Sindaco quale autorità locale di pubblica sicurezza sono recessive rispetto alle competenze e alle valutazioni del Prefetto quale autorità provinciale di pubblica sicurezza; generiche deduzioni comunali sull'aumento della criminalità non sono sufficienti a impedire l'apertura di una struttura di accoglienza.
• Un ente locale può contestare, nell'ambito del parere previsto dalla disciplina sull'accoglienza, gli effetti amministrativi della localizzazione della struttura, ma non può sostituirsi alle autorità istituzionalmente competenti nella valutazione tecnica e generale dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Come è indicizzato