Sentenza n. 495/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento di euro 4.471.361,42 per l’inadempimento del Comune agli obblighi derivanti dal Protocollo di intesa del 25 luglio 2008, qualificato come accordo sostitutivo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990. Ha dedotto la violazione degli obblighi di buona fede, correttezza, leale cooperazione e tutela dell’affidamento legittimo, sostenendo che il Comune, dopo avere beneficiato della liberazione delle aree da parte dell’impresa, non avrebbe realizzato le opere a mare del PIP nautico né assegnato un lotto idoneo alla prosecuzione dell’attività cantieristica. La ricorrente ha allegato condotta antigiuridica, colpa grave, danno ingiusto e nesso causale, chiedendo il ristoro del danno emergente, del lucro cessante, della perdita di utili e di avviamento e dei maggiori costi sostenuti. Ha chiesto inoltre la restituzione dell’acconto di euro 48.323,00, con interessi e rivalutazione, nonché l’ammissione di CTU o verificazione per la quantificazione dei danni. Il Comune ha contestato la configurabilità della responsabilità, sostenendo che la mancata stipula del contratto di trasferimento del lotto fosse imputabile alla condotta dilatoria e contraddittoria della società, e ha comunque negato la prova dell’an e del quantum del danno. Ha dedotto inoltre che il Protocollo non imponesse la realizzazione delle opere di accesso al mare, che l’acconto fosse già stato offerto in restituzione nel 2022 e che, in caso di condanna, dovesse operare la riduzione prevista dall’art. 1227 c.c. La ricorrente aveva chiesto il rinvio del giudizio in attesa di un ulteriore giudizio sull’obbligo di provvedere, nonché per poter depositare motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di sospensione per pregiudizialità e quella di rinvio per il deposito di motivi aggiunti. Ha rilevato che la questione relativa all’adempimento del Protocollo era già stata definita con la sentenza del Consiglio di Stato n. 1751/2025, passata in giudicato, e che la pendenza di un’ulteriore controversia non poteva riaprire il thema decidendum. Nel merito, ha qualificato l’azione come domanda di risarcimento per inadempimento contrattuale, e non come responsabilità aquiliana. Pur considerando allegato l’inadempimento, ha ritenuto totalmente mancante la prova concreta del danno, che era stato indicato soltanto mediante quantificazioni numeriche. In applicazione del principio di vicinanza della prova, spettava alla società creditrice produrre gli elementi necessari a dimostrare e quantificare il pregiudizio. La CTU e la verificazione sono state ritenute meramente esplorative e quindi non ammesse, non potendo il consulente colmare le lacune probatorie della parte. È stata invece accolta la domanda restitutoria relativa all’acconto, nei limiti della somma effettivamente versata, poiché l’inadempimento privava il Comune del titolo per trattenerla. Gli interessi sono stati riconosciuti nella sola misura legale dalla data dell’effettivo versamento fino al 1° luglio 2022, data dell’offerta di restituzione del Comune; da tale momento la società, avendo ingiustificatamente rifiutato il pagamento, non poteva più pretendere interessi. Il ricorso è stato quindi accolto parzialmente limitatamente alla restituzione dell’acconto, mentre la pretesa risarcitoria è stata sostanzialmente respinta per difetto di prova. Le spese di lite sono state poste integralmente a carico della ricorrente, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Il Protocollo di intesa è stato qualificato, sulla base del giudicato richiamato, come accordo sostitutivo di provvedimento, fonte di obblighi tra amministrazione e privato; tuttavia, l’inadempimento di obblighi implicanti l’esercizio di poteri pubblicistici non consente necessariamente una condanna all’adempimento in forma specifica.

• art. 2043 c.c.

  La società aveva prospettato la responsabilità aquiliana del Comune, ma il TAR ha qualificato la domanda come responsabilità contrattuale da inadempimento dell’accordo.

• art. 1227 c.c.

  La norma è stata invocata dal Comune per ottenere la riduzione del risarcimento in ragione del concorso colposo del creditore o della possibilità di evitare il danno, ma il TAR non ha proceduto a una concreta applicazione, avendo escluso la prova del danno.

• art. 1284, comma 4, c.c.

  La ricorrente ne aveva invocato l’applicazione per gli interessi moratori, ma il TAR ha riconosciuto soltanto gli interessi legali fino alla data dell’offerta di restituzione.

Massime di principio

• Quando la domanda risarcitoria deriva dall’inadempimento di un accordo amministrativo, la controversia deve essere qualificata, ove l’accordo costituisca la fonte immediata dell’obbligazione, come responsabilità contrattuale e non come responsabilità aquiliana.
• Il creditore che agisce per il risarcimento del danno da inadempimento deve fornire la prova concreta sia dell’esistenza del pregiudizio sia della sua effettiva quantificazione; la mera indicazione di importi o differenze economiche non è sufficiente.
• In applicazione del principio di vicinanza della prova, spetta al creditore produrre gli elementi documentali necessari a dimostrare il danno. La CTU o la verificazione non possono essere disposte con finalità esplorativa né utilizzate per colmare le lacune probatorie della parte, ma soltanto per valutare tecnicamente dati già acquisiti al processo.
• Quando l’amministrazione, a seguito dell’inadempimento dell’accordo, non ha più titolo per trattenere una somma versata dal privato, il giudice può disporne la restituzione anche in assenza di prova del danno ulteriore.
• L’offerta di restituzione della somma dovuta costituisce in mora il creditore; dal momento dell’offerta, il creditore che rifiuti ingiustificatamente il pagamento non ha diritto alla maturazione di ulteriori interessi, mentre sono dovuti gli interessi legali per il periodo anteriore, salvo prova di un maggior danno.

Come è indicizzato