Sentenza n. 7177/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza del TAR Lombardia che aveva annullato la deliberazione regionale n. XI/3245/2020. Ha sostenuto che la deliberazione non avesse introdotto un nuovo criterio di remunerazione, ma si fosse limitata a verificare e recuperare somme corrisposte sulla base di costi rendicontati al lordo degli sconti, che avrebbero dovuto essere detratti già secondo la disciplina precedente. Ha inoltre contestato la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, richiamando la previsione di autocertificazioni e la possibilità per gli erogatori di fornire dati e osservazioni, e ha censurato la valutazione del TAR sul pregiudizio alle strutture, contrapponendovi quello arrecato alle risorse del SSR. La struttura appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e riproposto i motivi assorbiti: carenza del presupposto di fatto e falsa applicazione della disciplina, perché gli sconti potevano essere riconosciuti successivamente, riferirsi a più dispositivi o ad attività non remunerate dal SSR, e non potevano comunque essere recuperati integralmente quando la remunerazione era parametrata solo a una percentuale del costo medio; violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990 e difetto di presupposto e motivazione, ove la delibera fosse qualificata come modifica retroattiva del sistema; illogicità, contraddittorietà e sproporzione del recupero integrale, senza ricalcolo del costo medio e delle tariffe; lesione di correttezza, affidamento e irretroattività, in relazione a prestazioni già erogate e liquidate.

La decisione

L’appello è respinto e resta ferma la sentenza del TAR, che aveva annullato la deliberazione regionale per violazione delle garanzie partecipative. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisivo che, anche ammettendo l’obbligo preesistente di rendicontare i costi al netto degli sconti, la delibera non si limitasse a correggere i dati impiegati per calcolare la remunerazione: per il 2010-2018 disponeva il recupero dell’intero valore degli sconti e, per il 2019, il recupero dello scostamento, anziché ricalcolare il costo medio regionale e le tariffe integrative e recuperare soltanto l’eventuale differenza tra somme dovute e somme erogate. La misura introduceva quindi un criterio economico diverso da quello applicato nel periodo considerato, rendendo necessaria la partecipazione procedimentale. Le censure riproposte dalla struttura, assorbite in primo grado, non sono state esaminate nel merito, essendo sufficiente il rigetto dell’appello per confermare l’annullamento. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  L’art. 8-sexies, d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale siano finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento.

  Il finanziamento delle strutture sanitarie accreditate è determinato nell’ambito di un ammontare globale predefinito e secondo i criteri previsti dagli accordi contrattuali; le attività assistenziali sono remunerate, salvo eccezioni, mediante tariffe predeterminate.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita nei soli casi specifici e circoscritti individuati dagli accordi interregionali e nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Una simile modalità di recupero si discosta dal criterio di remunerazione fino ad allora applicato. Se, infatti, l’Amministrazione avesse inteso operare in effettiva continuità con il sistema previgente, avrebbe dovuto utilizzare i costi depurati dagli sconti al solo fine di rideterminare il costo medio regionale delle endoprotesi e, conseguentemente, le relative tariffe integrative, procedendo poi all’eventuale recupero della differenza tra quanto corrisposto in applicazione delle tariffe originariamente determinate e quanto sarebbe risultato dovuto sulla base delle nuove elaborazioni.

  Quando un intervento amministrativo modifica il criterio economico applicato e incide retroattivamente sulle somme riconosciute agli erogatori, non può essere qualificato come mera rettifica di dati e richiede le garanzie partecipative. Il giudice conferma l’annullamento pronunciato dal TAR per la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

Massime di principio

• Nel sistema di remunerazione fondato su tariffe standardizzate determinate applicando una percentuale al costo medio regionale di una categoria di dispositivi, gli sconti rilevati sui costi rendicontati possono incidere sul finanziamento attraverso il ricalcolo del costo medio e delle tariffe, con eventuale recupero della differenza tra quanto erogato e quanto così rideterminato.
• Il recupero integrale degli sconti ottenuti dagli erogatori non equivale alla mera rettifica dei dati di costo quando il sistema previgente remunerava i dispositivi tramite una percentuale del costo medio regionale: tale recupero introduce un criterio economico diverso da quello applicato in precedenza.
• Quando una deliberazione amministrativa incide retroattivamente sul criterio di remunerazione e dispone recuperi sulla base di un metodo differente da quello previgente, la natura di atto generale o la previsione di successive autocertificazioni non escludono, per ciò solo, la necessità delle garanzie di partecipazione procedimentale.

Come è indicizzato