Sentenza n. 2503/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’approvazione del piano attuativo sostenendo che le due medie strutture di vendita, formalmente distinte ma collocate nella medesima area, costituissero in realtà un unico centro commerciale aggregato, con superficie di vendita complessiva di 2.500 mq. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione della disciplina statale e regionale sul commercio, delle deliberazioni della Giunta regionale lombarda e l’eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, contestando la qualificazione delle strutture come autonome e il rinvio della corretta qualificazione alla fase dei titoli edilizi. In secondo luogo, ha denunciato la violazione della l.r. 5/2010 e il difetto di istruttoria per l’omessa verifica di assoggettabilità a VIA e per l’inadeguatezza dello studio di impatto viabilistico, nonché per la mancata considerazione dei flussi di traffico e del bacino di utenza. In terzo luogo, ha dedotto la violazione della l.r. 12/2005, il difetto di istruttoria e motivazione e l’illogicità della qualificazione dell’intervento come conforme al PGT, sostenendo che la previsione di una rotatoria su aree agricole comportasse una variante urbanistica da approvare dal Consiglio comunale e che la realizzazione dell’opera fosse aleatoria. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, ritenendo non provato un pregiudizio specifico diverso dalla fisiologica concorrenza commerciale; tali eccezioni non sono state esaminate, essendo il ricorso infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità. Quanto al primo motivo, ha ritenuto non provata la configurazione delle due medie strutture come centro commerciale aggregato. In base all’art. 4, comma 1, lett. g), d.lgs. 114/1998, alla disciplina regionale e alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, la qualificazione unitaria richiede un legame fisico e un legame funzionale, consistenti nel collegamento diretto tra le strutture e nella comunanza della gestione, degli spazi e dei servizi. Nel caso concreto, la convenzione prevedeva l’autonomia fisica e funzionale dei due lotti, accessi distinti, parcheggi privati separati, assenza di spazi e servizi comuni, autonome gestioni, manutenzioni, utenze, autorizzazioni e zone di carico e scarico. La documentazione progettuale confermava l’assenza di collegamenti interni o di percorsi pedonali dedicati tra i lotti; il passaggio da un lotto all’altro richiedeva l’utilizzo della viabilità pubblica. Neppure risultava provata una gestione centralizzata o la fruizione unitaria di servizi e spazi pertinenziali. È stata quindi esclusa la natura di centro commerciale. Il secondo motivo è stato respinto: l’omessa verifica di assoggettabilità a VIA non era illegittima, poiché tale verifica presupponeva la realizzazione di un centro commerciale, non configurabile nella fattispecie. È stata inoltre ritenuta incongrua la doglianza fondata sul punto 3 del paragrafo 2 dell’Allegato A alla DGR 1699/2023, applicabile alla diversa fattispecie delle grandi strutture di vendita, mentre per le medie strutture trovava applicazione la DGR 12/2828 del 2024. Le contestazioni allo studio di impatto viabilistico sono state giudicate generiche e non supportate da elementi concreti, tali da sollecitare un inammissibile sindacato sostitutivo sulle valutazioni tecniche dell’amministrazione; generiche e inammissibili anche le censure sul bacino di utenza. Il terzo motivo è stato respinto perché la rotatoria costituiva un’opera extra comparto, rispetto alla quale la convenzione poneva a carico dell’attuatore la sola progettazione, a scomputo degli oneri di urbanizzazione, senza determinare di per sé una variante al PGT. Il Comune aveva comunque successivamente avviato un autonomo procedimento, con il coinvolgimento dell’organo consiliare competente, per l’approvazione della variante urbanistica relativa alla rotatoria e all’acquisizione delle aree. Il profilo relativo all’aleatorietà dell’opera è stato assorbito dalla sopravvenuta approvazione del relativo progetto nelle sedi competenti. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, lett. g), d.lgs. 114/1998

  centro commerciale, una media o una grande struttura di vendita nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente

  La qualificazione come centro commerciale richiede la presenza di una struttura unitaria con infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente.

• art. 6 l.r. 5/2010

  La verifica di assoggettabilità a VIA è richiesta, secondo il giudice, per la costruzione di centri commerciali con superficie di vendita fino a 2.500 mq nei Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti; il presupposto non ricorre quando le strutture non costituiscono un centro commerciale.

• DGR Lombardia n. 12/1699 del 28 dicembre 2023, Allegato A, art. 2, comma 1, lett. f)

  struttura di vendita organizzata in forma unitaria avente le dimensioni di una media o di una grande struttura di vendita nella quale due o più esercizi commerciali (...) siano inseriti in un insediamento edilizio o in un complesso urbanistico-edilizio organizzato in uno o più edifici, nella medesima area o in aree contigue, destinato in tutto o in parte alle attività commerciali, con almeno una delle seguenti caratteristiche: accesso viario e/o pedonale comune ai singoli esercizi; parcheggi comuni ai singoli esercizi o in qualsiasi modo collegati tra loro oppure divisi da manufatti attraversabili dall’utenza pedonale; spazi e servizi gestiti unitariamente

  La disciplina regionale valorizza l’organizzazione unitaria, gli accessi o parcheggi comuni o collegati e la gestione unitaria degli spazi e dei servizi ai fini della qualificazione come centro commerciale.

• DGR Lombardia n. 12/2828 del 22 luglio 2024

  Disciplina, secondo il giudice, il rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio delle medie strutture di vendita; per tale ragione è la disciplina pertinente allo studio dell’impatto viabilistico delle strutture in esame, anziché la disposizione invocata relativa alle grandi strutture di vendita.

• art. 6, comma 2, Convenzione del piano attuativo

  L’Attuatore si obbliga altresì ad assumersi, a scomputo degli oneri di urbanizzazione la progettazione ai sensi dell’art. 41 e allegato I.7 art 12 del D.Lgs. 36/23 delle opere extracomparto relative all’attraversamento aereo ciclo pedonale di Viale Sicilia e rotatoria di Viale Sicilia angolo via Pompei

  La convenzione poneva a carico dell’attuatore la progettazione delle opere extra comparto, senza implicare l’adeguamento dello strumento urbanistico necessario per la loro realizzazione.

• art. 41 e Allegato I.7, art. 12, d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati nella convenzione per la progettazione delle opere extra comparto.

Massime di principio

• La qualificazione unitaria di più medie strutture di vendita come centro commerciale aggregato richiede la prova congiunta di un collegamento fisico diretto ed effettivo tra le strutture e di una comunanza funzionale di gestione, spazi e servizi; la mera ubicazione nella stessa area, la contiguità edilizia o la generica accessibilità attraverso la viabilità pubblica non sono sufficienti.
• Il collegamento fisico rilevante ai fini della qualificazione come centro commerciale deve consentire agli utenti un passaggio diretto e dedicato tra le strutture; la semplice possibilità di raggiungere un esercizio dall’altro utilizzando marciapiedi, piste ciclabili o attraversamenti della viabilità pubblica non integra, di per sé, un collegamento unitario.
• L’autonomia fisica e funzionale delle strutture, espressamente prevista dalla convenzione e confermata dalla documentazione progettuale mediante accessi, parcheggi, servizi, utenze, autorizzazioni e gestioni distinti, esclude la qualificazione dell’insediamento come centro commerciale in assenza di prova contraria concreta.
• L’obbligo di sottoporre un intervento a verifica di assoggettabilità a VIA, quando previsto per i centri commerciali, non opera se non è dimostrata la sussistenza del presupposto qualificatorio costituito dall’esistenza di un centro commerciale.
• Le contestazioni alle valutazioni tecniche contenute in uno studio di impatto viabilistico devono essere sorrette da elementi concreti e specifici; una critica generica alla metodologia o all’individuazione del bacino di utenza non consente al giudice di sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione.
• La previsione convenzionale dell’obbligo dell’attuatore di progettare un’opera extra comparto, anche a scomputo degli oneri di urbanizzazione, non equivale all’approvazione della variante urbanistica necessaria per la sua realizzazione né determina, da sola, l’illegittimità del piano attuativo per incompetenza dell’organo approvante.

Come è indicizzato