Sentenza n. 12538/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall’illegittima inclusione nel perimetro del Parco Nazionale delle aree destinate alla realizzazione di una discarica per rifiuti speciali. Il progetto era stato avviato dalla società dante causa, che aveva ottenuto un nulla osta preventivo e aveva beneficiato della conclusione favorevole della VIA, ma l’iter autorizzatorio era stato sospeso in ragione del procedimento di istituzione del Parco. Gli atti di perimetrazione sono stati successivamente annullati con sentenza passata in giudicato. In sede di riassunzione, dopo l’annullamento con rinvio della precedente sentenza di rigetto, la ricorrente ha sostenuto di essere succeduta nei rapporti relativi al progetto in forza dell’atto di scissione societaria e ha domandato il risarcimento del danno emergente, del lucro cessante, della perdita di chance e di ulteriori pregiudizi economici. Ha dedotto che l’illegittima perimetrazione avrebbe impedito definitivamente la realizzazione della discarica, rendendo il progetto antieconomico per il decorso del tempo e per il mutamento delle condizioni di mercato. Le amministrazioni hanno contestato, tra l’altro, la titolarità della posizione, la sussistenza del danno, il nesso causale, la colpa, la spettanza del bene della vita e la mancata riattivazione del procedimento autorizzatorio dopo l’annullamento degli atti di perimetrazione.

La decisione

Il TAR ha anzitutto riconosciuto la legittimazione attiva della società. Dall’atto di scissione risultavano trasferiti il ramo d’azienda operante nel settore della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti, le aree interessate dal progetto e “quant’altro riguardante i beni trasferiti”; tale previsione, unitamente all’oggetto sociale della beneficiaria, è stata ritenuta idonea a comprendere anche la pratica amministrativa relativa all’autorizzazione della discarica. La mancata voltura formale dell’istanza non è stata considerata decisiva, poiché la successione nel rapporto sostanziale può essere provata attraverso il trasferimento del complesso aziendale cui il rapporto accede. Nel merito, tuttavia, il ricorso è stato respinto. L’illegittimità degli atti amministrativi, già accertata con giudicato, non comporta automaticamente il risarcimento. La ricorrente avrebbe dovuto provare la lesione definitiva del bene della vita, ossia l’impossibilità o l’insostenibilità economica della realizzazione della discarica anche dopo la riedizione del potere amministrativo conseguente all’annullamento della perimetrazione. Il mero decorso del tempo e il generico riferimento al mutamento delle condizioni di mercato non sono stati ritenuti sufficienti, soprattutto considerando la natura di servizio pubblico della gestione dei rifiuti e la presenza di un bacino d’utenza definito e di possibili remunerazioni pubbliche. Non è stata inoltre provata alcuna circostanza materiale o giuridica sopravvenuta che rendesse definitivamente irrealizzabile il progetto. Il TAR ha poi ritenuto che la mancata riattivazione del procedimento autorizzatorio, dopo la rimozione dell’ostacolo costituito dalla perimetrazione del Parco, integrasse una condotta del privato rilevante ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c. e dell’art. 30 c.p.a., idonea a interrompere il nesso causale o comunque a escludere le conseguenze dannose evitabili con l’ordinaria diligenza. La ricorrente avrebbe dovuto attivarsi con gli strumenti procedimentali disponibili, senza che fosse dimostrato che l’omissione fosse necessitata dall’insostenibilità economica del progetto. Sono state quindi respinte tutte le voci di danno. La società è stata condannata al pagamento di € 1.500,00, oltre accessori, in favore di ciascuno del Ministero, della Regione Basilicata e del Comune; le spese sono state compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Provincia di Potenza.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo richiede l’accertamento della lesione di un bene della vita, della colpa dell’amministrazione, del nesso causale tra condotta ed evento dannoso e la prova del danno conseguenza.

  La tutela risarcitoria per lesione di interessi legittimi è ulteriore rispetto all’annullamento e presuppone la prova concreta del danno ingiusto e della sua diretta derivazione dall’attività amministrativa illegittima. L’art. 30, comma 3, rileva anche in relazione all’onere del privato di attivarsi per limitare il danno.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

  Nel contesto della responsabilità amministrativa, il privato deve cooperare mediante condotte procedimentali o processuali utili e possibili a evitare o ridurre il danno; l’omessa riattivazione del procedimento, non giustificata da necessità provate, può escludere la risarcibilità delle conseguenze evitabili.

• art. 2056 c.c.

  È richiamato quale norma che estende alla responsabilità extracontrattuale il criterio dell’art. 1227 c.c. relativo al concorso colposo del danneggiato nella determinazione delle conseguenze risarcibili.

• art. 1223 c.c.

  È richiamato, insieme all’art. 1227, comma 2, c.c., come criterio per selezionare le conseguenze risarcibili quali effetti immediati e diretti della condotta.

• Ad. Plen., sentenza 23 aprile 2021, n. 7

  Il paradigma della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella doverosa è quello della responsabilità da fatto illecito.

  Il risarcimento non consegue automaticamente all’annullamento dell’atto, ma richiede la prova della lesione del bene della vita, della colpa dell’amministrazione, del nesso causale e del danno conseguenza; in caso di riedizione del potere, deve essere provata l’impossibilità di conseguire il bene o il danno da ritardo.

• Ad. Plen., sentenza 23 marzo 2011, n. 3

  A carico del privato è posto un onere di ordinaria diligenza di attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo.

  La mancata cooperazione del privato può mitigare o escludere il risarcimento per i danni che sarebbero stati evitati mediante condotte attive esigibili, utili e possibili, senza imporre attività straordinarie o gravose.

• art. 105 c.p.a.

  È richiamato nella precedente fase processuale quale base dell’annullamento con rinvio della sentenza di primo grado per riesaminare la questione della successione nel rapporto controverso.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il ricorrente deve provare la lesione ingiusta di uno specifico bene della vita, la colpa dell’amministrazione, il nesso causale e il danno-conseguenza.
• Quando l’annullamento rimuove l’ostacolo all’esercizio del potere amministrativo e consente la riedizione del procedimento, il risarcimento per la perdita del bene della vita può essere riconosciuto solo se il privato dimostra che il bene è divenuto definitivamente impossibile da conseguire o economicamente insostenibile; il mero decorso del tempo o il generico mutamento del mercato non bastano.
• La mancata riattivazione del procedimento amministrativo dopo l’eliminazione dell’ostacolo illegittimo può costituire condotta del privato rilevante ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., escludendo il risarcimento dei danni che il privato avrebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza.
• La successione nella titolarità di una posizione amministrativa può essere provata attraverso il trasferimento del complesso aziendale cui il rapporto accede e delle relative attività e beni, anche senza l’immediata voltura formale della pratica amministrativa, purché il trasferimento sostanziale risulti dagli atti negoziali e dal complessivo assetto dell’operazione.

Come è indicizzato