Sentenza n. 10199/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, gli accordi e le intese presupposti, la determinazione regionale n. 24300 del 12 dicembre 2022 e, con motivi aggiunti, il provvedimento regionale del 28 dicembre 2023 che aveva rideterminato in euro 1.112,52 la quota di payback. Ha dedotto, in primo luogo, l’incompatibilità del meccanismo di payback con i principi di trasparenza, concorrenza, parità di trattamento e legittimo affidamento, poiché avrebbe inciso retroattivamente sull’equilibrio economico dei contratti. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 9-ter, commi 9 e 9-bis, del d.l. n. 78/2015, dei decreti ministeriali applicativi e delle linee guida contabili, sostenendo di essere stata erroneamente qualificata come fornitrice di dispositivi medici. Secondo la ricorrente, nel periodo 2015-2018 essa aveva fornito esclusivamente prodotti cosmetici a marchio VEA®, distinti dai dispositivi medici, e le relative fatture non erano imputabili alla voce contabile BA0210 del modello CE. Sono stati dedotti anche difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, motivazione insufficiente, violazione delle garanzie partecipative e dei doveri di collaborazione e buona fede, nonché l’omessa considerazione delle osservazioni formulate in sede procedimentale e la mancata autotutela. Le amministrazioni resistenti non hanno contestato specificamente né provato l’esistenza di forniture di dispositivi medici da parte dell’impresa.

La decisione

Il TAR ha esaminato con priorità la censura relativa all’estraneità dell’impresa all’ambito soggettivo del payback, ritenendola logicamente preliminare rispetto alle questioni quantitative. Ha chiarito che l’obbligo di ripiano grava esclusivamente sulle aziende che abbiano effettivamente venduto dispositivi medici alle strutture del Servizio sanitario nazionale e abbiano realizzato, per tali vendite, un fatturato rilevante ai fini della voce contabile BA0210 del modello CE. Non è sufficiente una fornitura genericamente riconducibile al settore sanitario. Dalla documentazione prodotta dalla ricorrente, in particolare dalle fatture del periodo 2015-2018, risultava che le forniture avevano riguardato esclusivamente cosmetici. Le amministrazioni non costituite o costituite senza specifiche difese non hanno contestato tali fatti né prodotto documentazione contraria; il Collegio li ha quindi ritenuti provati ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a. L’assenza di vendite di dispositivi medici comportava il difetto del presupposto soggettivo per l’assoggettamento al payback e integrava falsa applicazione dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e carenza del presupposto per l’esercizio del potere. Il ricorso introduttivo è stato pertanto accolto limitatamente alla determinazione regionale n. 24300 del 12 dicembre 2022, nella parte relativa all’inclusione dell’impresa tra i soggetti obbligati al ripiano. Sono stati accolti anche i motivi aggiunti ed è stato annullato il provvedimento regionale del 28 dicembre 2023. Le ulteriori censure non sono state esaminate per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto assorbite dall’accoglimento del motivo principale. Gli atti ministeriali e gli altri atti presupposti non sono stati annullati. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la complessità tecnica e normativa della controversia e per il quadro giurisprudenziale in evoluzione.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  “L'eventuale superamento del tetto di spesa regionale [...] è posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici” e “le regioni e le province autonome definiscono [...] l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano [...] previa verifica della documentazione contabile”

  La disciplina assoggetta al payback esclusivamente le imprese che abbiano effettivamente venduto dispositivi medici nel periodo considerato e abbiano generato un fatturato contabilmente rilevante ai fini della voce BA0210; l’accertamento di tale presupposto precede la fase esecutiva di quantificazione del dovuto.

• art. 2, comma 2, d.m. 6 ottobre 2022

  “Ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici concorre alle predette quote di ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici”

  Il criterio di riparto presuppone un fatturato derivante dalla vendita di dispositivi medici e non consente di includere fatturato relativo a prodotti cosmetici o ad altre categorie merceologiche.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  I fatti allegati e documentalmente supportati dalla parte, ove non siano specificamente contestati dalle amministrazioni, possono essere ritenuti provati.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata in relazione ai doveri di collaborazione e buona fede dell’amministrazione, ma la decisione è stata definita sulla base del difetto del presupposto soggettivo del payback, senza esame delle ulteriori censure.

• artt. 3, 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  Le disposizioni sono state invocate per contestare il difetto di motivazione, l’insufficiente istruttoria e la violazione delle garanzie partecipative; tali censure sono rimaste assorbite dall’accoglimento della censura principale.

Massime di principio

• L’obbligo di payback per il superamento del tetto di spesa regionale dei dispositivi medici grava esclusivamente sulle imprese che abbiano effettivamente venduto dispositivi medici alle strutture del Servizio sanitario nazionale nel periodo di riferimento e abbiano realizzato un fatturato rilevante ai fini della voce contabile BA0210 del modello CE.
• Non è sufficiente che la fornitura sia genericamente riconducibile al settore sanitario: prodotti cosmetici o appartenenti ad altre categorie merceologiche non possono essere computati nel fatturato rilevante ai fini del payback sui dispositivi medici.
• La verifica dell’esistenza del presupposto soggettivo dell’obbligo di ripiano, ossia la qualità di azienda fornitrice di dispositivi medici, precede logicamente la fase regionale di mera ricognizione e quantificazione dell’importo dovuto.
• L’inclusione di un’impresa tra i soggetti obbligati al payback in assenza di vendite di dispositivi medici integra falsa applicazione della norma attributiva del potere e difetto del presupposto legale, con conseguente annullabilità dell’atto regionale nei limiti della posizione dell’impresa.
• I fatti documentati dalla parte ricorrente e non specificamente contestati dalle amministrazioni possono essere ritenuti provati dal giudice amministrativo ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato