Sentenza n. 1844/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., il risarcimento di € 35.922,04 per il ritardato avvio dell’attività nel periodo dal 6 febbraio al 3 giugno 2024, imputando al Comune e alla Questura l’errata applicazione dell’art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019 alle sale destinate alla sola raccolta di scommesse, senza apparecchi AWP o VLT. Ha dedotto danno emergente per € 5.390,49, corrispondente a canoni e utenze, lucro cessante per € 20.531,55, quantificato sulla base dei ricavi dei primi tre mesi di esercizio, e danno all’immagine e all’avviamento per € 10.000,00. Il Comune ha eccepito la tardività della domanda ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.; nel merito ha contestato colpa, nesso causale e prova dei danni, e ha invocato il concorso colposo del danneggiato ex art. 1227 c.c. Ministero e Regione hanno contestato la colpa e la prova dei danni; la Regione ha inoltre rilevato l’assenza di un addebito autonomo a suo carico.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità: la PEC del 27 maggio 2024, avente a oggetto la comunicazione dell’avvio dell’attività e contenente la sentenza solo in allegato, non manifestava univocamente la volontà di notificare la pronuncia e non faceva decorrere il termine breve d’appello; la sentenza è quindi passata in giudicato per decorso del termine lungo e la domanda, proposta entro i successivi 120 giorni, è tempestiva. Nel merito ha riconosciuto la responsabilità del Comune e della Questura: l’illegittimità del diniego era stata definitivamente accertata; la fattispecie era semplice e il tenore letterale della norma regionale limitava il divieto alla collocazione di apparecchi da gioco, senza comprendere la mera raccolta di scommesse. Le amministrazioni non hanno dimostrato un errore scusabile; la Questura, competente alla decisione finale, avrebbe potuto discostarsi dal parere comunale e riesaminare il presupposto anche dopo le osservazioni dell’interessato. Il successivo rilascio della licenza ha confermato la spettanza del bene della vita e il nesso causale tra le condotte e il ritardo. Comune e Ministero dell’Interno rispondono solidalmente ex art. 2055 c.c., poiché il parere comunale e il diniego della Questura hanno concorso causalmente alla produzione dell’unico danno. È stata esclusa la riduzione ex art. 1227 c.c.: il ricorrente aveva interpellato il Comune, presentato osservazioni e impugnato tempestivamente il diniego; non era tenuto a chiedere anche una misura monocratica, non ricorrendone i presupposti, né gli sono imputabili i tempi fisiologici per il ricorso e per l’avvio dell’attività. La domanda contro la Regione è stata respinta, non essendo individuati una condotta illegittima direttamente imputabile né un autonomo nesso causale; le indicazioni regionali erano interpretative e non vincolanti. Il danno emergente è stato respinto per mancata prova dell’effettivo pagamento di canoni e utenze; la liquidazione equitativa non supplisce alla prova dell’esistenza del danno. È stato respinto anche il danno all’immagine, non essendo provati un concreto discredito e la sua gravità. Il lucro cessante è stato riconosciuto nell’an sulla base dei ricavi documentati per giugno-agosto 2024, pari a € 20.531,55, ma liquidato equitativamente in € 5.000,00, poiché i ricavi lordi non coincidevano con l’utile netto e mancavano dati sui costi. Condanna solidale del Comune di Arzignano e del Ministero dell’Interno al pagamento di € 5.000,00, oltre interessi legali dalla domanda al saldo; spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 30 comma 5 c.p.a. “Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza”.

  La domanda risarcitoria conseguente all’azione di annullamento è tempestiva se proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza. La mera conoscenza della sentenza tramite allegazione a una comunicazione con diverso oggetto non determina la decorrenza del termine breve d’impugnazione e, quindi, non anticipa il giudicato.

• art. 326 c.p.c.

  La mera trasmissione della sentenza in allegato a una comunicazione avente diverso oggetto, pur potendo comprovarne la conoscenza, non integra pertanto una notificazione della pronuncia idonea a determinare la decorrenza del termine breve per l’appello.

  La conoscenza della sentenza non equivale alla sua notificazione ai fini del termine breve: l’atto deve manifestare in modo univoco la volontà di notificare la pronuncia e di provocare la valutazione circa un’eventuale impugnazione.

• art. 2043 c.c.

  L’annullamento del provvedimento illegittimo non determina automaticamente il sorgere dell’obbligazione risarcitoria. La responsabilità per illegittimo esercizio della funzione amministrativa è, infatti, riconducibile allo schema generale dell’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c. e richiede l’accertamento del fatto illecito costituito dalla condotta antigiuridica della Pubblica Amministrazione, della lesione del bene della vita sotteso alla posizione di interesse legittimo, dell’esistenza di un danno-conseguenza, del nesso causale tra condotta e pregiudizio e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa

  L’annullamento dell’atto non fonda automaticamente il risarcimento: occorre accertare condotta antigiuridica, lesione del bene della vita, danno-conseguenza, nesso causale e dolo o colpa dell’amministrazione. Per gli interessi pretensivi va inoltre verificata la spettanza del bene della vita.

• art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019

  Sul piano normativo, l’art. 7, comma 2, della l.r. n. 38/2019, nel testo vigente ratione temporis, stabiliva il divieto di collocazione di apparecchi per il gioco in locali situati ad una distanza inferiore a quattrocento metri dai luoghi sensibili individuati dalla stessa disposizione.

  Il limite distanziometrico riguarda la collocazione di apparecchi per il gioco e non può essere esteso alle sale destinate esclusivamente alla raccolta di scommesse prive di apparecchi AWP o VLT.

• art. 14 l.r. Veneto n. 38/2019

  Questo Tribunale - giova ribadirlo - con la sentenza n. 823 del 2024 ha affermato che: A) «dalla mera lettura dell’art. 7, comma 2» il divieto non poteva che riguardare la sola collocazione degli apparecchi da gioco; B) tale interpretazione era confermata dall’art. 14 della medesima legge, che commisura la sanzione amministrativa al numero degli apparecchi installati; C) doveva escludersi la possibilità di estendere la disposizione predetta alle sale scommesse attraverso un’interpretazione analogica, trattandosi di una norma eccezionale e limitativa della libertà di iniziativa economica, tenuto conto della differenza strutturale tra gli apparecchi da gioco e la mera raccolta delle scommesse evidenziata dalla giurisprudenza di settore.

  La commisurazione della sanzione al numero degli apparecchi installati conferma che la disciplina distanziometrica riguarda gli apparecchi da gioco e non la sola raccolta di scommesse.

• art. 2055 c.c.

  Nel caso in esame, il parere negativo del Comune e il successivo diniego della Questura si inseriscono nella medesima sequenza causale e hanno unitariamente determinato il mancato tempestivo conseguimento della licenza e, conseguentemente, il ritardato avvio dell’attività.

  La responsabilità solidale sussiste quando più condotte, anche diverse per natura e una delle quali endoprocedimentale, concorrono causalmente alla produzione di un unico danno; non è necessaria l’identità delle azioni od omissioni imputabili ai corresponsabili.

• art. 1227 c.c.

  Tale principio non consente, tuttavia, di ravvisare nel caso in esame un concorso colposo del danneggiato. Difatti, il ricorrente ha tempestivamente impugnato il diniego e ha ottenuto l’annullamento del provvedimento già all’esito della camera di consiglio fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare.

  Il concorso colposo presuppone una condotta negligente che abbia causato o aggravato il danno, oppure l’omesso uso di strumenti idonei a evitarlo secondo ordinaria diligenza. Non è imputabile al danneggiato la mancata richiesta di una misura monocratica quando non ricorrono condizioni di estrema gravità e urgenza.

• art. 56 c.p.a.

  Non può essergli rimproverato di non avere richiesto anche la misura cautelare monocratica prevista dall’art. 56 c.p.a., riservata ai casi di estrema gravità e urgenza tali da non consentire neppure di attendere la camera di consiglio: situazione che, nel giudizio definito con la sentenza n. 823 del 2024, non risulta configurabile.

  La misura cautelare monocratica è riservata a situazioni di estrema gravità e urgenza incompatibili con l’attesa della camera di consiglio; la sua mancata richiesta non costituisce di per sé concorso colposo del danneggiato.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa prevista dall’art. 1226 c.c. non può supplire alla mancanza della prova dell’esistenza stessa del danno, potendo intervenire esclusivamente quando sia provato l’an del pregiudizio, ma risulti impossibile o particolarmente difficile determinarne con precisione l’ammontare

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell’esistenza del danno e può supplire soltanto alla difficoltà di determinarne l’ammontare; non consente di colmare l’assenza di prova dell’an.

Massime di principio

• Ai fini del termine breve d’impugnazione, la mera trasmissione della sentenza in allegato a una comunicazione avente diverso oggetto non equivale alla notificazione della pronuncia: l’atto deve manifestare in modo univoco la volontà di notificare e di provocare la valutazione dell’eventuale impugnazione. La domanda risarcitoria proposta entro 120 giorni dal passaggio in giudicato determinato dal decorso del termine lungo è tempestiva ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.
• L’annullamento di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento. La responsabilità richiede l’accertamento della condotta antigiuridica, della lesione del bene della vita, di un danno-conseguenza, del nesso causale e del dolo o della colpa; per gli interessi pretensivi la spettanza del bene della vita può essere verificata anche alla luce dell’esito favorevole del successivo riesercizio del potere.
• L’illegittimità del provvedimento costituisce un indice presuntivo della colpa, mentre spetta all’amministrazione dimostrare l’errore scusabile. Una disposizione chiara, applicata a una fattispecie fattuale semplice, non può essere estesa in via analogica quando limita la libertà di iniziativa economica; un parere interpretativo regionale non vincolante non esonera le amministrazioni procedenti dal verificare autonomamente la compatibilità dell’interpretazione con il dato normativo.
• Quando il parere endoprocedimentale di un’amministrazione e il successivo provvedimento finale di un’altra concorrono causalmente alla produzione di un unico danno, i rispettivi autori possono risponderne in solido ai sensi dell’art. 2055 c.c., anche se le condotte hanno natura diversa e il parere non è vincolante.
• La liquidazione equitativa del danno è possibile soltanto se ne è provata l’esistenza e risulta difficile quantificarlo. I ricavi lordi successivi all’avvio dell’attività possono provare l’esistenza di un lucro cessante da ritardo, ma non ne determinano automaticamente l’ammontare: occorre considerare i costi necessari a produrre i ricavi e gli elementi disponibili per stimare l’utile netto.
• Il danno all’immagine di un’impresa non è in re ipsa: occorre provare un discredito effettivo e un pregiudizio serio e grave. Il danneggiato che abbia tempestivamente impugnato l’atto e ottenuto l’annullamento non è tenuto, a pena di riduzione del risarcimento, a chiedere una misura cautelare monocratica se non ricorrono i presupposti di estrema gravità e urgenza.

Come è indicizzato