Sentenza n. 1600/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società era titare di un impianto fotovoltaico entrato in esercizio nel 2011 e aveva ottenuto la tariffa incentivante del IV conto energia, comprensiva di una maggiorazione del 10% per l'utilizzo di componentistica di origine europea. Nel 2015 il GSE aveva negato la maggiorazione, rilevando carenze nella certificazione dei moduli; il relativo ricorso era stato respinto con sentenza del TAR Lazio n. 6540/2023, non appellata. A seguito di un sopralluogo del 2018 e di ulteriori verifiche materiali sui moduli, il GSE, nel 2021, aveva disposto la decadenza integrale dagli incentivi ai sensi delle lettere j) e n) dell'Allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014, per insussistenza dei requisiti di accesso e utilizzo di componenti contraffatti o rubati. Il TAR aveva accolto il ricorso della società, qualificando l'intervento del GSE come annullamento d'ufficio tardivo e ravvisando la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, nonché dei principi di certezza dei rapporti giuridici e legittimo affidamento. Il GSE ha appellato la sentenza deducendo, tra l'altro, l'erronea qualificazione dell'attività come autotutela, l'omessa considerazione del precedente giudicato e degli elementi emersi dal sopralluogo, nonché la violazione dell'art. 42, comma 4-bis, d.lgs. 28/2011. La società ha resistito e ha riproposto i motivi di primo grado: difetto di accertamento e istruttoria, insussistenza di violazioni rilevanti, sproporzione, natura sanzionatoria della decadenza, carenza di base normativa e violazione dell'affidamento.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha escluso che la richiesta della tariffa ridotta ai sensi dell'art. 42, comma 4-bis, d.lgs. 28/2011 comportasse, nel caso concreto, acquiescenza alla violazione o rinuncia all'azione: l'effetto previsto dall'art. 13-bis, comma 2, d.l. 101/2019 è norma eccezionale, limitata alle ipotesi espressamente richiamate, e non applicabile estensivamente alla diversa fattispecie della tariffa ridotta. Ha tuttavia ritenuto fondata la censura del GSE circa l'erronea qualificazione dell'attività come autotutela. Il procedimento del 2021 non costituiva un riesame della medesima situazione già esaminata nel 2015, ma un'attività di verifica e controllo fondata su elementi nuovi e ulteriormente sviluppati: il sopralluogo del 2018 aveva evidenziato la diversa configurazione dell'impianto e la non corrispondenza dei numeri seriali dei moduli alle matricole, impedendo di stabilire la riferibilità dei moduli al produttore e la validità delle certificazioni. L'attività ispettiva materiale era quindi incompatibile con l'annullamento d'ufficio, che presuppone l'identità sostanziale della situazione valutata originariamente. Il precedente giudicato del TAR aveva inoltre definitivamente accertato gravi carenze delle certificazioni, mentre la successiva richiesta della tariffa ridotta confermava la presenza di moduli non conformi e rappresentava l'unico beneficio cui la società poteva aspirare. Non operando un annullamento d'ufficio, non trovava applicazione il termine ragionevole dell'art. 21-nonies l. 241/1990. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché l'impianto presentava gravi e conclamate irregolarità e la società aveva fornito gli elementi istruttori essenziali solo dopo anni e a seguito delle verifiche del GSE. I motivi riproposti dalla società sono stati respinti: il GSE aveva concretamente accertato e motivato le violazioni; la decadenza non aveva natura sanzionatoria, ma era diretta a tutelare la corretta attribuzione degli incentivi e prescindeva dall'elemento soggettivo; la censura sulla misura della decurtazione era superata dall'ammissione della società al beneficio ridotto. La società appellata è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Al fine di salvaguardare la produzione di energia elettrica derivante da impianti fotovoltaici, agli impianti di potenza superiore a 3 kW nei quali, a seguito di verifiche o controlli, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento ... si applica, su istanza del medesimo soggetto beneficiario, una decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante base.

  Il comma 4-bis consente, a determinate condizioni, l'accesso a una tariffa incentivante ridotta per impianti con moduli non certificati o con certificazioni non conformi; la richiesta della misura ridotta non implica necessariamente rinuncia all'azione nella fattispecie esaminata.

• art. 13-bis d.l. 101/2019, conv. in l. 128/2019

  La richiesta dell'interessato equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all'azione.

  La previsione che attribuisce alla richiesta dell'interessato valore di acquiescenza e rinuncia all'azione ha carattere eccezionale e, incidendo sul diritto di difesa, deve essere applicata restrittivamente alle sole ipotesi espressamente richiamate dal legislatore.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole e gli ulteriori presupposti dell'annullamento d'ufficio non si applicano a un'attività di verifica successiva fondata su nuovi accertamenti materiali e su una fattispecie non identica a quella originariamente esaminata.

• Allegato 1, lett. j) e n), d.m. 31 gennaio 2014

  lett. j): “insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi”; lett. n): “utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati”.

  Le violazioni accertate mediante sopralluogo e verifica dei moduli possono giustificare la decadenza dagli incentivi quando comportano l'assenza dei requisiti di accesso o l'utilizzo di componenti contraffatti o comunque non riferibili alle certificazioni prodotte.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disciplina della decadenza o della rimodulazione degli incentivi deve essere applicata alla luce della specifica violazione accertata; nel caso concreto la censura sulla mancata applicazione della decurtazione era superata dall'avvenuta ammissione al beneficio ridotto.

• art. 101 c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado possono essere riproposti in appello e devono essere esaminati dal giudice d'appello, se il gravame principale conduce alla riforma della sentenza.

Massime di principio

• La richiesta di accesso a una misura incentivante ridotta non determina acquiescenza alla violazione né rinuncia all'azione giudiziaria quando la disposizione che prevede tali effetti si riferisce espressamente a una diversa fattispecie; trattandosi di una limitazione del diritto di difesa, la norma deve essere interpretata restrittivamente e non può essere applicata analogicamente.
• L'attività di verifica successiva del gestore degli incentivi non integra annullamento d'ufficio quando è fondata su nuovi accertamenti materiali, sopralluoghi o elementi sopravvenuti o ulteriormente sviluppati, tali da riguardare una situazione di fatto non sostanzialmente identica a quella esaminata nel procedimento originario.
• Il termine ragionevole e gli altri presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990 non si applicano a un procedimento di controllo e verifica che non costituisca riesame in autotutela del precedente provvedimento, ma accertamento di nuovi elementi incidenti sui requisiti originari di accesso agli incentivi.
• La decadenza dagli incentivi pubblici, quando è diretta a verificare l'effettiva sussistenza dei requisiti di accesso e a impedire l'erogazione di risorse in assenza dei presupposti, non ha natura di sanzione amministrativa punitiva: l'accertamento può prescindere dall'elemento soggettivo e il gestore non è tenuto agli adempimenti propri del procedimento sanzionatorio.
• Il legittimo affidamento non è tutelabile quando il beneficiario ha dichiarato la conformità dei requisiti, siano emerse gravi irregolarità documentali e materiali e gli elementi istruttori necessari siano stati forniti soltanto tardivamente, dopo l'avvio delle verifiche amministrative.

Come è indicizzato