Sentenza n. 1440/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il gestore del servizio idrico aveva impugnato la deliberazione ARERA che, nell’approvare l’aggiornamento tariffario per gli anni 2022-2023, aveva escluso dalla tariffa costi relativi ai canoni di concessione per l’occupazione del demanio idrico previsti dalla legge regionale toscana n. 50/2021. Il ricorso di primo grado deduceva violazione del principio del full cost recovery, dell’art. 154 d.lgs. 152/2006, delle deliberazioni ARERA sul metodo tariffario MTI-3, della l. 241/1990 e del giusto procedimento, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, perplessità e contraddittorietà. Il TAR aveva accolto il ricorso. ARERA ha appellato la sentenza deducendo, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del ricorso originario per omessa notifica ad almeno un controinteressato, ai sensi degli artt. 27, comma 1, e 41, comma 2, c.p.a., individuato in almeno un utente del servizio idrico. Nel merito ha contestato il riconoscimento tariffario dei costi, sostenendo che essi si riferissero ad annualità pregresse, che il loro riconoscimento avrebbe trasferito retroattivamente sugli utenti oneri derivanti da attività pregresse del gestore e che non vi fosse automatica corrispondenza tra obbligo di pagamento dei canoni e loro riconoscibilità in tariffa. Ha inoltre contestato l’individuazione delle componenti tariffarie e la motivazione della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado. Ha ritenuto fondato il primo motivo, avente carattere pregiudiziale, poiché la deliberazione tariffaria impugnata attribuiva agli utenti del servizio idrico un vantaggio diretto e immediato: l’esclusione dei costi dalla tariffa comportava una minore remunerazione richiesta in bolletta. Gli utenti, pertanto, erano titolari di un interesse qualificato, eguale e contrario rispetto a quello del gestore, ed erano agevolmente individuabili dal gestore stesso in quanto parti dei rapporti contrattuali di utenza. La deliberazione, pur incidendo su una pluralità di utenti, non era in questa parte rivolta a una platea indeterminata, essendo gli utenti individuabili in base ai rapporti negoziali con il gestore. Il ricorso avrebbe dunque dovuto essere notificato ad almeno uno di tali controinteressati. La mancata notificazione non poteva essere sanata dall’intervento ad opponendum di alcuni utenti, poiché l’intervento non sostituisce l’attività processuale di notificazione gravante sul ricorrente; la sanatoria è possibile, secondo il richiamo giurisprudenziale operato dalla decisione, solo in ipotesi di irregolarità della notificazione o quando l’intervento spontaneo intervenga nel termine utile per proporre il ricorso. Accertata l’inammissibilità del ricorso originario, il Collegio ha ritenuto superfluo esaminare le censure di merito relative alla regolazione tariffaria e al full cost recovery. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 27, comma 1, c.p.a.

  La disposizione è richiamata insieme all’art. 41, comma 2, c.p.a. quale fondamento dell’onere di instaurare il contraddittorio con almeno un controinteressato.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Impone la notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato quando il provvedimento individui o renda agevolmente individuabile un soggetto titolare di un interesse contrario a quello del ricorrente. La sua violazione determina, nel caso esaminato, l’inammissibilità del ricorso.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  Era invocato nel merito con riferimento al principio del full cost recovery e alla riconoscibilità tariffaria dei costi del servizio idrico; la questione non è stata esaminata per l’accertata inammissibilità del ricorso di primo grado.

• art. 9 direttiva 2000/60/CE

  Era richiamato nei motivi d’appello in relazione al principio del full cost recovery; il Consiglio di Stato non ha deciso la questione di merito, ritenendo assorbite le ulteriori censure.

• l.r. Toscana n. 50/2021

  La legge regionale aveva previsto canoni per occupazioni del demanio idrico da parte dei gestori del servizio idrico integrato; la decisione non si pronuncia sulla loro effettiva riconoscibilità in tariffa, perché il ricorso originario è dichiarato inammissibile.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 41, comma 2, c.p.a., è controinteressato il soggetto che sia titolare di un interesse qualificato, eguale e contrario a quello del ricorrente, e che sia nominativamente indicato o agevolmente individuabile in base al provvedimento impugnato; il soggetto deve inoltre ricevere dal provvedimento un vantaggio diretto e immediato, non meramente indiretto o riflesso.
• In una controversia promossa da un gestore contro un provvedimento di regolazione tariffaria che esclude determinati costi dalla tariffa, gli utenti del servizio possono assumere la qualità di controinteressati quando l’esclusione comporti per loro un vantaggio diretto, consistente nel pagamento di una tariffa inferiore, e siano agevolmente individuabili dal gestore in quanto parti dei rapporti di utenza.
• La natura generale o regolatoria di una deliberazione non esclude, di per sé, la configurabilità di controinteressati: quando la prescrizione incide su una platea determinata o agevolmente determinabile di utenti legati al gestore da rapporti negoziali, il ricorso deve essere notificato ad almeno uno di essi.
• La mancata notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato non è sanata dall’intervento ad opponendum di soggetti che si costituiscano dopo l’omissione, poiché l’intervento non può sostituire l’attività processuale di notificazione gravante sul ricorrente; la costituzione spontanea può rilevare, nei limiti indicati dalla giurisprudenza, per irregolarità della notificazione o quando intervenga nel termine utile per proporre il ricorso.
• Quando il ricorso di primo grado è dichiarato inammissibile per omessa notificazione a un controinteressato, la questione è pregiudiziale e le ulteriori censure di merito non devono essere esaminate.

Come è indicizzato